3-英国新政府能源政策的基本走向及其启示

（2011年4月）第4期中国科技论坛基金项目：教育部人文社会科学研究一般项目“我国碳金融理论体系的构建与实务创新”（10YJCZH001）。收稿日期：2010-11-19作者简介：王仲成（1971－），男，河北省人，副研究员，博士；研究方向：环境经济、创新政策等。英国新政府能源政策的基本走向及其启示王仲成1，2，安树民3，吴佳3（1.中国科学院生态环境研究中心，北京100085；2.中国科学技术交流中心，北京100045；3.中国人民大学环境学院，北京100872）DevelopingTendencyofEnergyPoliciesofUK’sCoalitionGovernmentanditsEnlightenmentWangZhongcheng1,2，AnShumin3，WuJia3（1.ResearchCenterforEco-environmentalSciences,ChineseAcademyofSciences,Beijing100085,China；2.ChinaScienceandTechnologyExchangeCenter,Beijing100045,China；3.SchoolofEnvironmentandNatureResources,RenminUniversityofChina,Beijing100872，China）Abstract:OnJuly27，2010,UKannouncedAnnualEnergyStatement,andputforward32specificmeasurestopromoteenergydevelopment.Itwasthefirsttimeforthenewcoalitiongovernmenttoexpounditsenergyposition,inwhichenergy-savingandlow-carbonenergywillbecomethetwomajordirections.AsforUK’senergy,thedevelopingoflow-carbonelectricityhasbecomeitstoppriority.Atthesametime,thewayofthenewgovernmenttopromoteenergydevelopmentistransformingtoleverageprivatesectorinvestmentthroughbothenergymarketsreformandcarbonpriceraised.Allthesebasictrendsandchangesdeserveourattention.Keywords:annualenergystatement；energy-saving；low-carbonenergy；low-carbonelectricity摘要：2010年7月27日英国联合政府发布了首份《年度能源报告》，出台了32项促进能源发展和应对气候变化的具体措施。这是新一届联合政府首次阐述其能源主张，其中，节能和低碳能源成为能源政策的两大主导方向。对于英国的能源而言，低碳电力的开发已成为其首选。同时，新政府转变推动能源开发的方式，通过能源市场改革和碳价提升的同步推进，吸引私营部门的投资。未来一段时间新政府如何实施这些设想，效果如何，将成为英国能源政策转型和改变的一个重要节点，值得我们关注。关键词：英国；年度能源报告；节能；低碳能源；低碳电力中图分类号：F206文献标识码：A英国是世界上第一个制定长期削减温室气体排放计划的国家，还是首批制定削减排放国内交易计划的国家之一，并为在欧盟范围内建立起关于这方面的共识进行了持续的外交努力。2010年7月27日，英国能源与气候变化部（DECC）公布了首份《年度能源报告》，出台了32项促进能源发展和应对气候变化的具体措施，这是英国新一届联合政府上台后首次系统阐述能源主张。该报告包含四方面内容，32项具体措施，粗线条地勾勒出英国未来一段时间的政策走向。四方面内容是：第一，通过绿色新政实施节能措施，并保护弱势消费群体；第二，保障未来能源安全，确保能源供应向低碳化方向发展；第三，145--中国科技论坛（2011年4月）第4期表1碳减排目标计划的调整内容管理能源遗留（如核废物处理等）问题；第四，在国内外采取积极行动应对气候变化。通过这份报告，我们可以清晰地看到，节能和低碳化是英国新政府能源政策的基本走向。1节能优先的能源政策走向英国把节能减排作为应对气候变化、实现能源安全的最廉价的方式，将节能减排置于非常重要的位置。其节能政策主要包括3个方面内容：家庭节能、工商业节能和政府部门节能。1.1家庭节能启动绿色新政计划。英国住宅排放已达到总排放的25％，节能潜力很大。英国的一些住宅房屋被认为是欧洲最古老的，接近20％的建筑可追朔到第一次世界大战之前，目前英国至少有700万间阁楼需要能效改善，300万空心墙需要填充材料（主要是绝缘隔热措施）。新政府成立以来，一项重要的工作就是启动“绿色新政”计划，使地方政府、房屋主协会以及公司建立联盟，采取因地制宜方式，实施房屋（主要是空心墙）填充工作。采用“边付边还（PayasYouSaveScheme）”机制。首先，当地政府或银行（第三方）替消费者支付首批支出；其次，公司对房屋进行翻新，降低能耗；最后，消费者通过节能改造所节省下来的能源费用偿还政府或银行最初提供的款项，直到还清为止。“绿色新政”计划主要是为家庭节能创建了一个市场。同时，作为绿色新政的一部分，英国目前加紧推动智能电表（SmartMeters）入户计划。英国新政府认为，智能电表是智能电网的第一步，把具有互动特征，能够显示实时数据的智能电表引入家庭，可随时监控家庭能源使用情况，使家庭改变消费习惯，为家庭节能带来方便。目前，英国能源与气候变化部（DECC）已和天然气和电力市场办公室（Ofgem）联合出台了智能电表执行计划咨询稿。待咨询阶段结束，将具体执行。能源与气候变化国务大臣认为，英国的智能电表入户将引领世界进入第二代智能仪表和能源管理的新纪元。调整并继续实施碳减排目标计划（CERT）。碳减排目标计划是要求客户群超过50000户的能源供应商有责任对住宅减排采取措施，并设定了相应减排目标。该计划于2008年4月1日正式启动，并原定在2011年截止。为进一步促使住宅减排，目前新政府将调整并继续实施这一计划，延期至2012年年底，并设定了新的减排目标2.93亿吨（包括以往的减排目标），要实现对350万住户的保温措施。继续实施这一计划的主要目的是：政府想要给予企业界一个明确的信息，住宅节能潜力巨大，需要能源企业进行投入。在这一次的调整中，一个重要改变是提出“优先权（SuperPriority）”概念，要求能源企业要把60％的资金提供给低收入和老年居民，使这些贫困和弱势群体免费或大幅优惠获得节能改进措施（见表1）。到2012年计划结束时，将要在新制定的《能源安全和绿色经济法案（EnergySecurityandGreenEconomyBill）》中再提出对能源责任的措施。1.2工商业节能资料来源：（2011年4月）第4期中国科技论坛英国工商业排放占其总排放量的三分之一。目前英国工商行业实施了诸多的节能减排政策，如欧盟碳排放交易制度、气候变化税、碳基金计划、气候变化协议、碳减量承诺等，这些政策之间存在着一定的重叠。目前新政府主要对气候变化协议（ClimateChangeAgreement，简称CCA）和碳减量承诺（CarbonReductionCommitment，简称CRC）这两项政策进行重新评估，主要目的是使执行程序简化，同时节能效益更突出。目前，英国新政府对于工商行业节能政策方向的有所调整，一方面要对在工商业行业实施的节能政策进行重新分析评估，尽量做到简化，避免政策之间的重叠；另一方面，是在重视环境和节能的同时，还要强调工商业的市场竞争力。现在英国政府正在准备发布年度影响报告，即能源和气候变化政策对家庭和工商业能源消费所造成的影响。到2020年之前这项政策评估将每年进行。1.3政府部门节能英国新任首相戴维·卡梅伦上台伊始，就提出在未来一年内把英国中央政府的碳排放量降低10％，打造一个迄今为止“最绿色的政府”［1］。他要求所有内阁部长都要参与这一行动，并制定出各自部门的具体减排计划。具体有三方面的措施：一是成立专门的机构。据介绍，英国政府将成立一个以能源与气候变化大臣克里斯·休恩为首的领导小组，小组中还将包括一些关键部门及私营领域的代表，以确保完成这一目标。二是每个中央政府部门都要制定自己的减排任务；三是要求每一个部门网站都要实时显示能源消费（areal-timeenergydisplay）。目前17个中央政府部门都已有了减排10％的综合计划，网站显示实时能源消费（见图1）。2低碳化的能源政策走向面向2050年，英国必须摆脱对高碳能源的依赖，原因有二：一是最大限度的减少温室气体排放；二是通过多元化发展，确保英国的能源安全。发展低碳能源是英国新政府面向2050年能源政策的战略性方向，强调在国际能源背景下，推动油气、电力以及能源科技的低碳化发展。2.1依靠国际能源市场英国新政府继续延续了上一届政府国际能源战略的思路。由于英国北海油气产出连续下降，致使英国和其他发达国家的能源战略具有共同之处，就是对国际能源市场具有很高的依赖性。英国政府预计到2020年对油的进口比例将会到达45%~60％（现在为8％）；对气的进口比例将会达到70%或更高（现在为32％）［2］，所以面对国际能源市场的风险（价格和储量），英国新政府国际能源的总体思路是：（1）继续鼓励必要的油气能源产出；（2）通过和一些主要能源供应国（特别是天然气），如挪威、卡塔尔等以及欧盟能源市场，建立双边关系，得到可靠的能源供应；（3）通过增加透明度和对话，加强国际能源市场价格的稳定（特别是石油）；（4）促进低碳能源增长，通过提高能效、发展低碳科技，减少化石燃料补贴，降低化石燃料供给的竞争性，有助于应对气候变化。目前，英国将积极敦促欧盟委员会尽快推出《面向2020能源战略》，出台一些能够使欧盟能源产业担负起能源低碳化发展的政策。2.2开采并增加国内油气供应确保国内能源供应是其持续发展低碳能源的一个重要方面。目前英国探明的石油仍有200亿桶存在于英国大陆架内，政府不久将出台《能源安全和绿色经济法案》，建立相应法规，促使能源企业开采更小和更难的区域，有效利用自然资源。同时，新政府要提高天然气储备和进口能力，增加英国国内天然气市场的灵活度和适应力。2.3转向可再生能源供暖方式英国三分之二天然气是用于工业和家庭供暖，这种供暖方式急需改变。在本年度能源报告中，英国新政府提出未来供热方式将主要转向电气化（如热泵等）和可再生能源相结合的方向，并在一些情况下可实现社区热电联产。根据英国《可再生能源行动计划（NationalRenewableEnergyActionPlan）》，可再生能源供暖比例将从现在的1％提高到2020年的图1英国内阁办公室和能源与气候变化部的能耗实时显示图147--中国科技论坛（2011年4月）第4期12％。目前政府正在探讨可再生供暖的激励政策，并写入预算报告。同时2010年秋天启动“社区能源在线（CommunityEnergyOnline）”计划，促使当地政府和社区发展可再生能源供热的解决方案。2.4提高和稳定碳价，构建低碳电力市场在发布年度能源报告的同时，英国能源与气候变化部还发布了《2050路径分析》，认为在接下来的40年英国对电力需求将增加一倍，而目前发电方式主要是采用石油和天然气，所以促使发电进行低碳革命是英国最为重要的问题［3］。目前英国电力低碳化方面存在的问题是：（1）欧盟CO2排污权交易计划（EUETS）不能提供长期稳定的碳价，不能有效促进企业进行低碳技术投资；（2）不能利用金融市场促使私营企业投资；（3）公众对新建能源基础设施的接受度