失地问题案例分析

1、失地农民，一个加速扩大的新弱势群体有专家估计，目前全国失地农民的数量可能超过2000万人。上世纪90年代开始，全国兴起大办开发区的热潮，最高峰时达8000多个。当时全国每年流失的耕地数量在1000万亩以上，人为的征占大约为500万亩，如果按当时人均2亩左右，失地农民就是一个很大的数了。1996年开始，中央严令限制新增征用土地，并且要求土地总量平衡，这样每年大约是200万-300万亩征占土地，如果按照大多数被征地区人均1亩耕地左右的事实，每年就有200多万失地农民。此外，一些地方为了账目平衡，采取到其他地方买指标的方式征地，还有一些地方化整为零，把国务院才能批的权限搞到县一级就能批，动辄数百亩上千亩，甚至数平方公里。也就是说，最近一些年，耕地流失的速度是惊人的，但由于实际操作中的混乱，在统计上反映不出来。因此，有关专家认为，全国失地农民2000万人，应该是个保守的数字。客观地看，在城市化的早期，失地农民的问题并不严重，因为国家的安置方式包括了就业安置，这在计划经济年代非常有效，农民能够很快在国营企业内转为工人身份。随着时间的推进，市场经济建设带来了企业用工方式的市场化，政府再也无法采取就业安置的办法把农民“塞“进企业，失地农民的出路问题于是突出起来，逐渐演变为一个令人关注的社会问题。在工业化发展比较快、开发区建设比较多的浙江、广东等省份，失地农民的问题早就有所表现。例如义乌市，地处浙江中部，1995年义乌的城市化率仅为18%，而到今年预计将达到55%，随之突飞猛进的是城市建设，预计三五年内义乌市的面积将达到50平方公里。城市铺开的过程就是农民土地被征用的过程。据分析，到2005年，义乌市“失地农民“将达到20万人左右。义乌市领导告诉记者，“失地农民”养老保障问题，是一块很大的心病。原因有两条：一是如果缺乏其他足以依赖的生活或养老保障，农民就会拒绝交出土地，政府的征地工作难以开展，矛盾纠纷多，城市化进程受到较大的阻碍。二是现在我国已经进入老年社会，以义乌为例，100个失地农民中就有13个60岁以上的老人。不管眼前还是将来，养老问题不解决，土地征用得越多，社会不稳定的隐患也就越多。近年来，随着交通、能源等基础设施的建设以及城市化的推进，中西部地区的“失地农民“问题也越来越突出，失地农民因此由发达地区的局部社会问题扩展为全国性的社会问题。据安徽省国土资源厅介绍，新《土地法》实施后的2000年、2001年两年间，安徽省共报经省级以上人民政府批准用地4.13万亩（因部分重点建设项目用地批文未发，其用地数量未统计在内），其中征地3.88万亩，涉及被征地农业人口5万多人。他们中农业安置的仅为6700多人，占被征地农业人口的约13%。而其他农民则主要采取货币化安置办法。后者绝大多数失去了全部土地或大部分土地，成为失地农民。货币安置能减轻国土部门和用地单位的工作量和安置带来的压力，失地农民往往从眼前考虑，也容易接受。但事实上有限的安置补助费根本无法解决大多数失地农民的长期稳定生活出路问题。由于被征地农民的文化素质和劳动技能普遍不高，参与市场竞争能力差，对市场的应变能力有限，一旦失去土地，也就失去了最基本的长期生活保障。加之部分农民缺乏长远打算，往往在短期内把有限的安置费消费完，“坐吃山空”，相当一部分人落到了生活无着的困境。原先的“失地农民”尚未安顿好，新的征地又加速扩大了这一新的弱势群体。以合肥市为例，原郊区环绕合肥市四周，地理位置得天独厚，乡镇企业和私营经济比较发达，连续多年在全省县级经济名列前茅。合肥市的建设用地主要集中在原郊区。据统计，1999年－2001年合肥市郊区征地2055亩，涉及农业人口2100多人。这些被征地农民中有少部分外出打工和在乡镇企业工作，而大部分人都很难找到新的就业机会。2002年合肥市大规模的征地再掀高潮。8月，新组建的合肥市包河区在经市政府同意后，决定兴建包河工业园区，一期工程面积3.31平方公里，征用观音庙、大墙、花园3个行政村的土地，涉及人口6000多人。这种不顾农民生计，只给失地农民发一点安置补助费的做法，严重损害了农民利益，不少农民管这叫“一脚踢“。而这种“一脚踢”行为，正在造成大批“种田无地，上班无岗，低保无份“的“三无”游民。据专家分析，按照目前城市化和基础设施建设的速度，我国今后每年建设用地需要250万亩到300万亩。如果按照城郊农民人均1亩耕地推算，就意味着每年大致又有250万到300万的农民失去土地。而这些失地农民中，今后生活能得到基本而有效保障的只是很小的一部分。2、土地换保障的理论基础对于失地农民的社会保障问题，目前国内专家学者基本达成一致，认为现阶段应该采取“以土地换保障”的方法，建立以就业为支撑的政府主导型的失地农民社会保障体系。1、土地是农业最基本的生产资料和生产要素,对现阶段的农民有重要的保障功能著名的古典经济学家威廉·配第认为,“土地是财富之母”;斯密甚至把土地作为产生价值的唯一源泉。这都是因为土地能够为人类的生存提供保障。在我国的现阶段,土地不仅是最基本的农业生产要素,而且是农业最基本的生活资料来源,对农民起着重要的保障作用。因此,要让农民放弃土地的承包经营权,起码要保证农民达到的经济补偿不低于耕种土地的收益,这里的收益不仅包括要包括土地自身的产出,还应包括土地为农民提供的养老、失业保障的利益。2、土地的增值过程与失地农民的产生过程具有同步性按照马克思的观点,由于土地具有稀缺性和垄断性,因而具有价格。同时,由于土地的区位条件的不同,相应的还具有级差地租,这也应该体现在土地价格中。在一个自由的市场经济里,土地的价格与其他商品一样取决于本身的供给与需求的状况。由于土地的稀缺性和不可再生性,土地的供给可以看作是恒定不变的,土地的均衡价格完全由需求决定。在城市化和工业化过程中,一方面会产生大量的失地农民;另一方面对土地的需求也会增加,进而会提高土地的价格。也就是说,失地农民的产生过程与土地的增值过程具有同步性。在土地增值的过程中,土地对农民的保障性也在逐渐提高。当地价高到一定程度,或者经济发展到一定程度的时候,土地就具备了对农民进行保障的物质基础。这个时候出让土地,就可以保障失地农民未来的生计。但是,在经济发展水平比较低的时候,或者地价不高的时候,土地的保障作用就很弱。这个时候出让土地,就难以保障失地农民未来的生计。3、对征用土地给以安置补偿是我国《土地管理法》的原则之一我国《土地管理法》第四十七条规定:征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补偿费以及地上附着物和青苗补偿费。虽然《土地管理法》没有对安置补偿费的用途加以具体规定,但从各地执行情况看,基本上是用于被征用土地的农民的生活安置和就业安置。这就为在征地补偿中实行“以土地换保障”预留了法律空间,因为被征用土地的农民建立养老、失业保险也属于生活安置和就业安置的范畴。不仅如此,《土地管理法》第四十七条还对土地补偿费和安置补偿费的标准做了具体规定,并有一定的幅度,这也为在征地补偿中实行“以土地换保障”提供了可能。3、解决之道，考验政府的历史性时刻众所周知，从上世纪50年代开始，我国为了完成工业化的积累，实行严格的城乡二元分割政策，在城市和乡村之间，设置了无形但难于跨越的门槛。其必然的结果是，大量人口滞留农村。据权威统计，直到2002年底，我国总人口中，农民依旧占了73%。专家指出，城乡人口比例的严重失调，是我国经济社会发展的根本性瓶颈。党的十六大提出一个新思路：解决“三农”问题必须统筹城乡社会经济发展。“城乡统筹”就是要对农业和农村经济结构进行战略性调整，为农村经济发展开拓新的空间，为农民增收开辟新的途径，提高我国农业的竞争力。要靠加快城镇化、城市化发展，鼓励农村富余劳动力向非农产业转移，逐步实现工业与农业、城市与乡村发展的良性互动。出路只有一条：创造条件，让更多农民离开土地，从而在工业化、城市化的牵引下完成人口与资源的优化组合，打破农业、工业双受制约的局面，缔造“双赢”。农民失地不仅是历史发展的必然，也是时代进步的需要。科学、合理地离开土地，不仅是符合政府的愿望，也是多数农民的愿望和要求。中央农村工作领导小组办公室主任段应碧指出，城市化应当有利于农民富裕，而不是造成大批农民失地失业；应当有利于缩小城乡差距，而不是扩大社会不公。国务院总理温家宝同志在2003年初的中央农村工作会议上特别强调“妥善安排好失地农民的生计”。在中央相关部门，对征地制度改革的试点、失地农民问题的调研等，近年来也一直在继续，各地陆续出台了一些改革措施，积累了一定的经验。国土资源部有关文件指出：“对失地农民的安置要以提供长期可靠的基本生活保障为核心，鼓励和支持各地积极探索适应社会主义市场经济要求的安置途径”。1、征地制度改革尝试温铁军建议，国家征占土地用于纯粹公益性项目后，应从土地资产的收益中，切一块资金用于定向建立失地农民的社保基金；对于交通设施等准公益性的占地，应该充分尊重各地干部群众的首创精神，切实总结有效的经验，如准许农村集体经济组织以土地做股，长期分享土地的增殖收益，以防止出现失去保障的问题。工商业用地则应该实行租赁，由转让土地的农村集体组织向企业收取租赁费，同样用于解决失地农民长期保障的问题。据国土资源部透露，国家在征地制度改革问题上态度十分积极，近年来一直在搞试点，试点范围目前已从东南沿海的9个地区扩展到了包括中西部地区在内的10个地区。一些地方推出了很好的经验，如浙江义乌用土地补偿款为“失地农民”投保养老保险；广东南海建立以土地为中心的农村股份合作制，使农民分享了土地非农化的增殖收益……全面推开改革的那一天已经不远了。2、将失地农民纳入到城市社保体系当中失地后的农民已经不是传统意义上的农民，传统观念认为凡是住在农村，从事农业、具有农村户口的人都是农民。失地农民在土地失去后以不再从事农业，所住地已经城镇化，只是户口是农民，对于他们的社会保障应该纳入城市体系内。这种城市和农村人口统一标准建立社会保障也顺应了政府提出的城乡统筹发展的目的。现阶段我国社会保障的费用较高，农民对社会保障不太相信，这也是使广大失地农民拒绝投保的主要原因。政府或社会保障部门应该建立面向失地农民的特殊社会保障，按照不同年龄段，设立教育、养老、医疗、低保等多种保障，凭身份证和失地证明办理。而对于具体的投保费用，有学者提出了“三方”付费制，即“政府出一点，集体补一点，个人缴一点”。其中，政府出资部分不低于社会保障资金总额的30%，从土地出让金中支出，直接进入社会统筹账户以备调剂使用；集体承担部分不低于社会保障资金总额的40%，从土地补偿费中支出；个人负担部分从征地安置补偿费中抵交，集体和个人所缴资金进入个人账户。他们认为，对失地农民社会保险的支出标准要低于城镇职工，并且从土地出让金中提取建立失地农民基本生活保障风险准备金，以应对将来养老保险的支付风险。鉴于政府为失地农民建立社会保险个人账户难以一次性拿出全部资金，可借鉴台湾地区的做法，以向失地农民发放债券的形式支付，等以后土地有收益再分阶段向农民个人账户注入资金。同时，鼓励失地农民积极参加商业保险。这样一来，政府有责任为自己的公民投保，同时政府的参与增加失地农民的信任感；从土地增值的效益中拿出一部分投保可以让失地农民享受到土地增值的收益，不再产生不满；失地农民自己出一部分买社会保障也是理所当然，在目前国情下，建立起完全由国家承担像瑞典、英国那样的社会保障不太现实。根据不同地区经济社会发展水平存在的差距和失地农民的需求、承受能力，按分类分层保障原则扩大失地农民社会保障的覆盖面，在完善失地农民养老保险和基本生活保障管理办法的基础上，尽快把失地农民的医疗保险、生育保险等基本社保项目建立起来，并逐步并入城乡一体化社会保障制度的轨道，使农民失去土地后能在生活来源、就业安置、子女入学等方面享受与城市居民同等的社会保障，尽快融入城市生活，参与城市发展和建设。3、就业是失地农民最好的保障就业是失地农民最好的保障，一些基层干部呼吁，政府作为征地单位应该负起更大的责任，如对失地农民进行免费就业培训、拓宽农民就业门路、建立失地农民基本生活保障