地方政府间关系协调的基本思路调整行政区划

地方政府间关系协调的基本思路：调整行政区划地方政府间关系一、地方政府间关系的发展1、“条条”为主的集中统一管理体制。在传统的高度集中的计划经济体制的作用下,实行以“条条”为主的集中统一管理体制,较少考虑地区优势和地方自主权的发挥,中央政府通过政治集权、行政集权、经济集权和财政集权,地方政府完全从属于中央政府,只不过是高于企事业单位的执行和完成国家计划的单位。2、行政性分权部分地改变了地方政府的地位与利益取向。随着改革开放以后行政性分权的进行,中央政府与地方政府的关系发生了变化,这种分权部分地改变了地方政府的地位与利益取向,由于:第一,决策分权允许地方政府在中央给定的约束线内发挥自主创造性,进行不同方式的政策试验;第二,财政分级核算、收入分成,在经济上使得地方政府有了追求经济绩效的动力。这两项变化,为地方政府带来了双重身份:一方面它是中央政府在一个地区的“代理人”,它要服从于中央政府的利益;另一方面,它在一定程度上又是一个地区的“所有者”,通过组织与运用经济资源可以增进自己的利益。3、经济体制与政治体制改革使地方政府作为一个相对独立的地区利益主体的角色日益凸显。经济体制与政治体制改革进程中,地方政府不但获得了经济发展的自主权和主动权,而且由于地方政府官员的政绩日益与地方经济发展直接挂钩,因此地方政府作为一个相对独立的地区利益主体的角色日益凸显,这种利益主体的地位不仅体现在地方政府掌握的权力和承担的责任上,而且可以从实际经济生活中地方政府几乎包罗万象的作用中找到佐证,这样就为地方政府间产生横向联系创造了有利条件。4、政府向企业的“经济性分权“使地方政府间的交流增多。随着行政性分权的展开,政府向企业的“经济性分权”也拉开了帷幕,企业在一定程度上获得了部分市场主体地位,市场经济得到了一定程度的发展,经济发展必然会不断突破既有行政区划的藩篱,因而市场经济的发展也使得地方政府之间的交往与联系日益增多。因此,改革开放以后,随着中央对地方的权力下放和市场化取向改革的推进,地方政府逐渐成为相对独立的利益主体,因而除原有的中央与地方关系问题外,又增加了一种新型的政府间关系,即地方政府间的关系。“如果说纵向的政府间关系主要具有政治与行政意义的话,那么横向的地方政府间关系主要具有经济意义。”二、地方政府间关系存在的问题在当下中国这种特殊的政府主导型市场经济模式的影响,以及经过近20年中央向地方分权让利的改革,地方政府已经成为相对独立的利益主体,因此地方政府为了追求本地区经济社会发展最大化,在发展横向的政府间关系时,却出现了种种问题:1、重复建设而导致产业结构趋同。尽管一定程度的重复建设有利于市场竞争,但重复建设的显著特征往往是企业规模小、产业结构趋同、产业层次不高、产业效益低下,也就是经济学意义上的“规模不经济”。而产业结构趋同不仅表现在省与省之间,而且还表现在县与县之间。从各省区编制的“九五”与2010年远景规划来看,基本上都把机械、电子、石油、化工、汽车制造和建筑业作为支柱产业或主导产业,其中有24个省区将电子列为支柱产业、23个省区将汽车列为支柱产业且重点又多在整车上、16个省区将机械化工列为支柱产业、14个省区将冶金列为支柱产业。2、地区大战与地区封锁。由于重复建设造成生产能力过剩,而要保证各地的加工工业生产能力不闲置,必须具有充足的原材料供应;在原材料供应普遍不足的情况下,生产能力又不能闲置,既成骑虎难下之势,各地区之间便剑拔弓张,地区大战与地区封锁遂一发不可收拾;各地方政府采取设立关卡、限制外地商品进入本地市场和阻止本地商品流出等措施为本地企业提供行政保护,运用经济政策、扩大管理范围、增加审批手续以强令当地企业经营、收购或推销本地产品,运用财政、税收、金融、价格等经济杠杆迫使或诱使当地企业实施封锁市场政策等,从而激化了地区间保护与反保护的矛盾与冲突。(案例：20世纪80年代中后期,羊毛大战、生猪大战、板栗大战、中药材大战、丝绸大战等100多种地区大战在中华大地上此起彼伏,演出了个千万人荡气回肠、大喜大悲的闹剧。而在利益的驱动下,很多地方政府登上“市场大战”的前台,或以会议形式、或以行业内部规定、或以文件形式等,指示性或暗示性地要求本地单位和个人买本地货、购地方物。如苏北地区埠宁、宿迁等县市在啤酒滞销问题突出后,成立了专门机构“酒类市场管理办公室”,专门设立关卡,采用种种不正当手段阻挠外地啤酒进入本地市场。无独有偶,2000年,黑龙江省龙江县政府以整顿啤酒市场秩序为由,依据齐齐哈尔市人大颁布的(酒类管理条例》以及齐齐哈尔市政府办公厅签发的《关于整顿酒类市场的通知》,成立了由酒类专卖局牵头的龙江县啤酒市场稽查队,多次封锁、扣押、没收外地啤酒,给业主和生产厂家造成严重的经济损失。此外,湖南祁东阻截外地化肥事件、吉林四平派吉烟事件、湖北和上海各自以“土政策保护本地汽车的”汽车壁垒事件,也都成为热门话题。)3、跨地区性公共物品供给不足和公共事务治理失灵。由于各个地方政府追求自身利益最大化,进行地区大战和地区封锁,进而损害了地方政府之间应有的合作关系,从而出现“公用地的灾难”而导致一些跨地区性公共物品的供给失灵。（案例：例如处于河流上游的地区发布禁令,不允许当地厂商将未经处理的废水直接向河内排放,并投资购买污水净化设备,以保护河流不受污染;但它无法阻止下游地区成为该项行动的受益者,因而下游地区可以在上游地区以高成本维持河流无污染的情况下无偿享受清洁河流所带来的利益;在此情形下,上游地区对治理河流污染必然不会充分投入;同时,还容易产生地区间的矛盾与冲突。在湖北黄梅小池镇与江西九江城区之间为方便长江两岸民众交往,经过从1991～2000年长达10年努力建立的跨省公交线路,却因为其牵扯的利益纠纷而胎死腹中。而2002年7月初,淮河安徽段蚌埠闸向下游江苏境内的洪泽湖泻洪,囤积在安徽、河南境内的大量工业污水也一同被排入淮河,下泻洪泽湖,洪水所过之处,鱼、蟹、虾、河蚌、螺蛳大面积死亡,昔日清澈的湖水变成了黑褐色;不到一个月,洪泽、金湖等地的环湖特种水产养殖专业户直接经济损失就达1亿多元,不少养殖户已倾家荡产。）三、地方政府间横向关系恶化:造成的危害及其产生的原因地方政府间横向关系的恶性发展,产生了一系列严重的政治、经济和社会问题。1、地区间重复建设而导致产业结构趋同所带来的所谓市场繁荣、高速增长只能是暂时的、虚假的,而留下的危害却是长期的、严重的:(1)使得专业化分工协作水平低下,丧失了区域分工利益,造成全社会整体经济效益下降;(2)重复建设造成资源和生产能力的浪费闲置。据统计20世纪80年代末90年代初,全国重复建设的加工工业行业达38个,出现了棉纺织生产能力放空率为25%、彩电生产能力闲置50%、家用电冰箱生产能力放空率为70%左右、自行车生产能力放空40%。(3)造成地区结构冲突激化,各地区围绕资源与市场的矛盾与冲突日益激化,波及全国的资源大战此起彼伏。2、地区大战与地区封锁造成的危害也是相当严重的:(1)在经济政治上,加强了地方政府间相互分离的趋势以及地方政府对中央政府的离心倾向,成为危及整个社会稳定与协调发展的潜在因素。(2)片面追求地方利益,影响了市场在全国资源配置中的基础性作用的发挥,阻碍了全国统一的大市场的形成。(3)严重阻碍了国有企业经营机制的转换与地方政府职能的转变。(4)阻碍了地方产业结构转换,影响到当地企业面向市场的竞争力,损害了地方的长远利益。3、地区间公共物品的供给不足与公共事物的治理失灵(1)使得一些跨地区的公共资源面临“公用地的灾难”(2)削弱了地区间的联系与交往。地区间矛盾与冲突问题产生的原因1、市场化改革所带来的中央与地方关系的深刻变化这一基本的体制改革背景,使得地方政府在传统体制下被压抑的利益主体意识逐渐觉醒;2、由于市场机制发育不成熟,在赶超型发展战略中不得不实行政府主导型市场经济模式,而由于行政改革的滞后性使得政府的干预很不规范,加之现行政绩考核制度中过分追求量化指标,更加剧了地方政府的不规范干预;3、由于各地区之间经济发展不平衡,使各地方政府在经济体制转轨中,越来越重视与其他地区经济发展的利益关系,并开始了地方政府之间在保护市场、争夺资源以及在资金、人才等方面的激烈竞争。总之,由于地方政府已经发展成为相对独立的利益主体,而利益主体对于自身利益最大化的关注以及“经济人”的有限理性,即使存在互利合作而实现各自利益最大化的可能,单纯由于市场机制的作用,利益主体之间由于信息不对称等因素的影响,再加上地区利益获得机制与规则的不完善,极有可能出现个体理性与集体理性的矛盾而导致利益主体之间合作的失败。四、协调地方政府间横向关系的基本思路之一——调整行政区划㈠、行政区划概念行政区划就是国家为了进行分级管理而实行的国土和政治、行政权力的划分。具体地讲，就是国家根据政治和行政管理的需要，根据有关法律规定，充分考虑经济联系、地理条件、民族分布、历史传统、风俗习惯、地区差异、人口密度等客观因素，将全国的地域划分为若干层次大小不同的行政区域，设置相应的地方国家机关，实施行政管理。㈡、行政区划调整概念行政区划调整是指行政区划基本要素的变更。依法进行的行政区划调整，规范的是单个或多个行政主体的行政行为。从法理上理解，行政区划调整属于抽象行政行为。㈢、行政区划分类1、全面实现地方国家机构能顺利实现各种职能而建立的不同级别政权机构2、国家在一级政权内部，为了实现某一单项职能的管理而划分的区域，也作为一种行政区划，如美国行政区域的数目很多，其中大部分是单职能的，包括学区、司法区和其他各种专区如消防区、水土保护区、住宅区、公路区等。3、按地域划分行政区而不依氏族划分部落，这是国家区别于氏族组织的一个基本特点㈣、行政区划遵循的原则社会主义国家行政区域的划分通常根据以下原则：①政治原则。促使国家机关密切联系人民群众，便利人民群众参加国家管理。②经济原则。根据不同地区的经济特点进行划分，使之有利于发展社会生产力。③民族原则。根据少数民族的居住状况和其他特点进行划分，使之有利于各民族的发展，巩固各民族的团结。这些原则是相互联系、相互结合的。此外，也顾及历史传统、人口分布、地理条件和国防需要等因素。㈤、我国行政区划历史春秋时期：以县为主，边地设郡。战国时期：边地郡大，逐步在郡下分置数县；内地事多，在数县之上逐步置郡统辖，渐渐形成郡统县的两级行政区划。秦：郡县制正式确立。郡相当于现在的省。西汉：郡、国并存，县级行政区划已有县、国、邑、道之别。武帝时，出现了“州”的概念。东汉：郡，国下辖县、邑、道、侯国。州由虚的行政监察机构变为一级政区实体，开始出现州开始出现州-郡-县的三级行政区划制度。隋：州领县，两级行政区划制度开始。州、郡两名曾经迭相改用。唐：道-府（州）-县制。后期为道-节度使-府（州）-县制。宋：改道为路，最基本的是路-州-县；州级单位有府、州、军、监。元：行省（省）出现，以行省-路-府或州-县四级区划系统为主。出现与路并列的直隶府、直隶州。是地方行政制度的重大改革,是中国省制的开端。明：省（布政使司）-府-州-县的四级区划系统为主。清：各地不同。概括来说是省-府、直隶州、直隶厅-散厅、散州、县三级区划。各朝各代统治者根据统治需要,无一例外对行政区划作了相应调整,总体看有三个方面的特点:一是我国各朝代行政区划层次不尽相同,总的看以二级制和三级制为主,如秦朝是郡县两级制,唐朝是道州县三级制;二是不同朝代同级行政区的通名不一样,如秦、隋一级行政区为郡,汉为州、唐为道、宋为路、明清为省;三是各朝代行政区划有一个共同的特点,那就是县作为基层政区保持着极高的稳定性,从汉到清,县的平均人口由4万人增加到25万人,但县的数量相差不多,都在1300多个。需要特别指出的是,从元朝开始省成为我国一级行政区,省制与行政管理体制的有机结合奠定了元后中国统一的基础,一方面,省区设置打破了地理单元的完整性,各省区犬牙交错,难以形成独立的地理空间;另一方面,对省级政权实行三权分立,如明朝在省设布政使司、监察使司和都指挥使司,三司并行,同属中央。这种省区之间的相互牵制与省级