基于资源环境约束的我国新型城镇化建设探讨

基于资源环境约束的我国新型城镇化建设探讨关键词:资源环境新型城镇化带状城市一、引言.1979年美国地理学家诺瑟姆(ＲayMNortham)发现各国城市化发展过程所经历的轨迹大致都可以概括成为一条被拉平的S形曲线，他将城市化发展分为初期缓慢发展阶段、中期加速发展阶段和后期饱和阶段［1］。此后S型阶段模式在世界许多国家被证明存在并被我国的许多学者和政府决策者所探讨和运用论证。《中国城市发展报告》2012卷的资料显示，截至2012年年底，我国城镇化率已达52．57%。在此数据上依据诺瑟姆曲线判断，我国已经处于城市化发展的加速阶段，大量来自乡村和小镇的人们纷纷涌入城市。诺贝尔经济学奖获得者美国经济学家库兹涅茨(1955)曾提出“库兹涅茨曲线”，说的是经济增长与收入分配之间的关系，即收入分配不均等程度随着经济增长呈先加大后减小的倒U形［2］。美国普林斯顿大学的格罗斯曼和克鲁格(1995)等经济学家把库兹涅茨曲线的思想应用到环境质量与经济增长关系的分析当中，于1995年提出了“环境库兹涅茨曲线”假说。根据这一假说，一方面，经济增长意味着更大规模的经济活动，既需要更多的资源投入，又带来更多的污染排放，因而对环境质量产生负的规模效应;另一方面，经济增长通过清洁能源以及新技术的使用、产业结构的优化升级等，对环境质量产生正的技术进步效应和结构效应。一般说来，在大规模工业化阶段，规模效应超过技术效应和结构效应，环境质量随着经济增长不断恶化;在后工业化阶段，技术效应和结构效应超过规模效应，环境质量随着经济增长逐步改善［3］。归结起来，这三类效应共同决定了环境质量与经济增长之间的倒U形曲线关系:环境质量随着经济增长呈先恶化后改善的趋势［4］(见图1)。在新型城镇化的大讨论中我国许多学者提出了自己的见解，国家行政学院决策咨询部研究员王小广(2013)认为，我们的城镇化就是走一条以资源节约、效率优先、见房见人、以人为中心的新型城镇化道路。李强(2012)等人对中国城镇化“推进模式”进行了深入研究，发现中国的城镇化主要是政府主导的城镇化，在城镇化的过程中政府居于核心的地位。李京文、周毅(2009)认为我国属于滞后城市化国家。未来的城市化发展将表现为多元化、国际化、集群化、网络化、生态化和逆城市化趋势。沈悦(2004)通过对日本的城市化过程进行研究对我国的城市定位、土地、交通和城市内的二元问题进行了策略分析。更多的学者对我国的城市化进行了不同层次的研究，但是这些研究多是从产业结构、人口迁移等角度进行剖析，基于客观的资源环境约束的城市化道路选择并不多见，本文试图从资源环境的角度出发，探讨我国新型城镇化的顶层设计方案。二、我国的资源环境基础与新型城镇化.据有关部门的资料显示，我国已经探明的矿产资源总量较大，约占世界的12%，仅次于美国和俄罗斯，居世界第3位;但中国人均资源占有量不足，仅为世界人均占有量的58%，居世界第53位［5］。从总体上说，人口和自然资源条件并不构成中国城镇化发展的绝对障碍，而且在许多方面中国的资源条件(特别是在总量规模和品种的丰富性上)具有一定的优势。但是，我国人口众多、人均资源相对不足是一个基本国情。因此，主要依赖自然资源来推动城市的长期增长并不是中国城镇化的可行道路。实际上，我国对能源的开发利用已达到相当高的强度。与能源高强度开发和大规模消费相对应的则是能源利用效率的低下。我国能源消费强度远高于发达国家和世界平均水平，约为美国的3倍，日本的7倍;单位产值能耗是世界上最高的国家之一，每公斤标准煤创造的GDP仅为0．36美元，而日本为5．58美元，约是我国的15倍，世界均值为1．86美元;工业锅炉能耗效率为60%，低于发达国家20个百分点;主要产品单位能耗平均比国际水平高40%，单位建筑面积采暖能耗相当于气候条件相近的发达国家的3倍;每年工业部门多消耗2至3亿吨标准煤，约占全国总消费量的1/5［6］。现在，中国已经成为世界第二大能源消费国。当前中国依靠大量消费能源，推动了中国经济的高速增长，但也使中国经济增长越来越接近资源和环境条件的约束边界。三、我国城镇化过程中的资源环境约束与困境.改革开放以来，我国城镇化得到快速发展，特别是1996年城镇化水平达到30%以后，城镇化率得到快速提升。当前普遍认为，我国城镇化处在快速发展阶段，并且这种快速发展趋势还将保持较长一段时间。但是，由于我国城镇化的复杂性和艰巨性，我国城镇化发展仍呈现出城镇化滞后于工业化、非农化，城镇化的区域差异较为明显，大城市的中心地位愈加突出，中小城市发展迟滞，城乡环境堪忧，资源短缺加剧等一系列问题。1．大城市中心地位不断加强，资源环境压力愈加突出.伴随着我国城镇化的发展，我国的特大城市、省会级城市规模不断扩张，人口持续聚集［7］。根据对河南不同地区农民工的994份随机调查问卷显示(见图2)，即便是经济基础相对较差的农民工也对特大城市(首都等)、区域中心城市(省会等)有强烈的迁入欲望。来自中小城镇的城市居民更是对大城市偏爱有加。由于该种迁移偏好的盛行，导致我国中心城市规模在近几年框架不断拉大，人口数量激增，最终导致环境恶化，交通拥挤，城市生活质量显著下降。在城市结构设计上不断增加的环状结构进一步加剧了城市治理的难度和环境恶化的速度。2．城市运营粗放与低效率十分常见.正如低效率的投资支撑我国经济粗放型的经济增长一样，在我国的城市建设中缺乏规划或者没有规划的城市扩张十分常见［8］。部分城市的扩张完全以私人部门经济利益的最大化为导向，忽略城市发展的资源环境基础，为以后的城市运营留下很多病根。在我国不仅存在城乡的二元结构，城市内部也普遍存在二元结构。城市现代化的区域附近，可能就存在脏乱差的城中村。城市内部的不和谐也并不鲜见。有的区域植物郁郁葱葱，有的区域找一棵树都很困难。现代节能技术、环保技术在城市的不同区域应用情况差距也十分巨大。面对如此复杂的情况，城市的管理者却往往采取比较省事的粗放型管理方式，如此一来，城市的资源环境压力进一步增加。3．有待商榷的城镇建设用地政策.我国现在采取的是对城市建设用地严管严控、尽量少占少用的策略，期望以此保持更多的土地资源。但是，笔者通过对部分地区的调研发现，我们的这种策略不但没有节约土地，反倒是造成了更大的土地浪费。我们可以选择部分新生代农民工为调研对象，他们大多从有工作能力以来多数时间在城市务工，有了一定的资金积累，这些资金最终流向了土地丰富的农村，在那里他们可以以较低的价格建设数百平方米的大房子，占用土地数量自然也十分惊人。由于城市建设土地的短缺，导致城市住房的短缺，进而导致住房价格快速上涨。再加上受传统观念的影响，本应在城市购房的人们被迫把资金带到了农村，同时也把粗放的土地利用方式带到了祖国的四面八方。4．缺乏城乡统筹，庞大的总住房面积与狭小的实际住房空间并存.蜗居在中国大城镇的人们，并不一定没有住房，人房分离才是住房紧缺的根源。就住房总面积来看，随着近年来我国经济的快速发展，相当多的人在城市或乡村都有了自己的住房，但是与住房分布不一致的是，我们的工作岗位多在大中城市，这一分布直接导致的结果是由于工作的需要，很多人需要居住在其工作的城市，住房紧缺进一步放大。根据刘少华、夏悦瑶(2012)的研究表明，目前我国的城镇化模式，过分地关注了土地和经济的城镇化，忽略人口城镇化。而这种模式在资源利用上比较粗放，资源过度消耗十分常见［9］。5．过于淡化城市规模扩张所需的资源环境基础.伴随着技术进步，人们在规划城市建设的时候越来越不受区域原有的资源环境基础的约束。事实上随着科技进步和人们观念的转变，资源环境的约束确实得到了很大的突破，人们调配自然资源和社会资源的能力也确实在不断增强。但是，我们似乎忽略了一个问题，就是通盘来看，我们虽然在某一地区可以冲破资源环境的制约，但是这种冲破往往需要较大成本，也就是说我们没有实现资源的最佳配置，浪费了不少财富。6．不尽如人意的中小城镇发展.我国政府一直提倡大力发展中小城镇、卫星城镇，但事实是除了我国改革开放初期伴随乡镇企业的发展，众多小城镇昙花一现外，人口与资源一直在向大城市、特大城市集中，这与政府倡导的发展方向并不一致。四、基于资源环境约束的我国新型城镇化道路选择.1．大力发展带状城市体，摒弃传统的环状扩张.无论从世界城市的发展规律还是从笔者调研的情况来看，未来几十年我国人口仍然会持续不断地向大中城市聚集，即便国家鼓励中小城镇的发展，短期也无法改变微观个体对特大城市、大城市的向往。基于此，我们除了加快均衡大中小城市的公共产品供给外，更重要的是需要思考如何建设资源节约、环境友好、社会和谐的大城市。就大城市的扩张，或者说中等城市向大城市的扩张而言，我们以往的扩张模式是摊大饼式的城市环状扩张。这种模式带来的是环境恶化、交通拥堵等一系列城市生态难题，也愈来愈导致城市发展的不和谐。鉴于此种情况，我们可以尝试新的城市扩张模式，就是发展带状的大城市、特大城市，进而取代城市的环状扩张，以此来增强城乡交融，缓解城市资源环境的压力。2．推进绿色城市、人文城市和科技城市的协调发展.现代城市运营的粗放与低效率是加剧资源环境进一步恶化的重要原因之一。在现代城市建设和运营中如何才能摆脱粗放，走向集约，摆脱低效率，走向高效率成为现代城市建设和运营的一个重要课题。我们建设城市或者镇级居民点的目的很明确就是想通过集约的方式利用资源，让人们居住得更健康更舒心，同时也有利于人们在经济上获得发展。实现这一目标，需要大力推进绿色城市、人文城市和科技城市的协调发展［10］。3．加紧城市建设用地特别是住宅用地的供给，以节约有限的土地资源.现行的户籍制度、城市住宅价格的快速攀升和非城镇居民有限的购买力及不顺畅的融资渠道导致大量期望居者有其屋的人们选择去成本较低的地区拥有自己的住房。如此一来，城市务工人员所得的相当一部分收入流向了广阔的农村，用于房屋建设［11］。相比较城市住宅对建设用地的使用效率，农村住宅建设对土地的利用是非常粗放的，并且城市工作农村建房的群体普遍对土地的稀缺性不重视，房屋建设也缺乏整体规划，导致土地浪费惊人。就这一点来看，我们严管的城市住宅用地供给，看似控制了城市建设用地的整体规模，但从城乡统筹的角度来看，实际上进一步加剧了我国土地资源的浪费。由此可见，增加城市建设用地特别是城市住宅用地的供给，同时对农村建设用地进行适度干预，才是我们节约有限土地资源的可取之路。4．切实地推进人的城镇化，减少人户分离，减少资源闲置和浪费.我国针对房价过高、需求过旺等问题采取了抑制需求、平抑房价等方面的管控策略，以防止地产价格的过快上涨，危害经济的总体发展。笔者并不认为这是一个好策略，准确一点来说应该是我们的工作重心不应该放在抑制需求、控制价格上。既往的政策反馈结果也证明了这不是一个恰当的策略。除了增加整体供给量以外，努力实现住房资源的城乡统筹，使得闲置的资源得以合理利用才是我们解决问题的突破口。鉴于此，加快推进人的城镇化，减少人户分离才是解决我国房屋闲置的根本途径。人城镇化了，他们的房屋自然不会大量地生长在城市以外，也不会占用大量的耕地资源。5．区域城市的规划要考虑资源承载的基础条件.通常情况下，在区域城市的规模扩张中首要考虑的是本地区的经济发展和经济扩张，其次才考虑本地区的资源环境约束。张臻汉(2012)通过对全国286个地级市的人均水电气和公共交通等资源消耗数据的实证研究，分析出中国城市的资源集约最优规模区间为100万～280万人。研究结果表明目前我国仅32．1%的城市处于资源集约的最优规模区间。由此可见我国的城镇化需要特别注意资源集约的问题，区域城市的规划必须考虑本地区资源环境的基础条件。6．加速卫星城市、中等城市的产业集聚，促进就业岗位向中小城市流动.在我国大力发展新型城镇化的大背景下，相当多的地区提出了要大力发展中小城镇，特别是县级城市。最近几年快速上涨的中小城市住房价格集中反映了人们对国家大力发展县级城市的期待和认可。但是，中小城市地产业繁荣，并不代表我们的中小城市建设取得了多大成绩，更说不上是这种建设模式的成功。从笔者的调研来看，县级城市的新