十三五中国老年服务的现状问题和发展前景

唐钧：中国老年服务的现状、问题和发展前景——高层专家建言“十三五”系列（独家）作者：中国社科院社会政策研究中心秘书长唐钧时间：2015-06-21提要：老年服务，是当今中国社会最受关注的议题之一。“十二五”期间，老年服务的成就和不足同样引人注目。为制定“十三五”老年服务规划，必需以完全失能老人的长期照护服务为突破口，采用保险和补贴相结合的方式，为社会化、专业化的老年服务筹措资金。应该按“0—15—5”的比例，安排居家、社区和机构三个层面的养老服务，并由专业的老年服务机构联盟为骨干，最终构建资金和服务无缝链接的“护联网”。关键词：老年服务老年服务机构联盟完全失能老人长期照护“护联网”中共十八大报告明确提出：要“积极应对人口老龄化，大力发展老龄服务事业和产业。”[1]据国家统计局提供的数据：2014年，中国60岁及以上的老年人已经增加到2.12亿人，占总人口的15.5%；65岁及以上的老年人也已达到1.38亿人，占总人口的10.1%。[2]上述数据说明，“十二五”以来，中国人口老龄化的进程正在加速并走向峰值。因此，作为有针对性的应对策略之一，老年服务体系建设的重要性和紧迫性也就不言而喻了。2015年，是“十二五”的最后一年，这也意味着我们即将走向迎接2020年“全面小康”到来的“十三五”。在这承上启下的一年中，我们首先要做的事情就是要总结经验，反省不足，厘清思路，走向理性，争取在即将来临的“十三五”期间，使中国的老年服务事业更上一层楼。一．“十二五”期间老年服务发展的成就毫无疑问，“十二五”期间的老年服务，已经有了长足进步。总结一下，有4点成就非常突出：1．国家政策支持力度空前“十二五”期间，国家对老年服务的政策支持可以说是力度空前。到民政部网站[3]上搜索，“十二五”以来，国务院及所属各职能部门一共出台了26项与老年服务相关的政策法规。（见表1）这些政策法规表现出3个特点：第一是“发布频度密集”，上述26项政策法规中，2015年1—4月有4项，2003年和2004年各有10项，在近两年多时间里，接近平均每月1项。第二是“涉及范围广泛”，发布政策法规的国家机关，除了国务院和主管部门民政部以及全国老龄办，还涉及国家发改委、财政部、人社部、国家卫计委、教育部、工信部、国土资源部、住建部、商务部、税务总局、体育总局、人民银行、银监会、保监会，国家标准委、国家质监总局、国家开发银行，等等，涉及面非常广泛。第三是“部门密切合作”，上述26项政策法规中，有15项是两个及以上的国务院职能部门联合发布的，最多的涉及到10个部门。表1：“十二五”期间出台的于老年服务相关的政策法规01《关于进一步做好养老服务业发展有关工作的通知》民政部201502《关于开发性金融支持社会养老服务体系建设的实施意见》民政部／国开行201503《关于规范养老机构服务收费管理促进养老服务业健康发展的指导意见》发改委／民政部201504《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》民政部／发改委／教育部／财政部／人社部／国土部／住建部／卫计委／银监会／保监会201505《关于开展养老服务和社区服务信息惠民工程试点工作的通知》民政部／发改委／工信部／财政部／公安部／卫计委201406《关于鼓励外国投资者在华设立营利性养老机构从事养老服务的公告》商务部／民政部201407《关于减免养老和医疗机构行政事业性收费有关问题的通知》财政部／发改委201408《关于加快推进健康与养老服务工程建设的通知》国发改委／民政部／财政部／国土部／住建部／卫计委／人民银行／税务总局／体育总局／银监会201409《关于做好政府购买养老服务工作的通知》财政部／发改委／民政部／老龄办201410《关于建立健全经济困难的高龄失能等老年人补贴制度的通知》财政部／民政部／老龄办201411《关于推进城镇养老服务设施建设工作的通知》民政部／国土部／财政部／住建部201412《联合推进建立养老机构责任保险制度》民政部／保监会／老龄办201413《关于加强养老服务设施规划建设工作的通知》住建部／国土部／民政部／老龄办201414《关于加强养老服务标准化工作的指导意见》民政部／标准委／商务部／质检总局／老龄办201415《关于建立养老服务协作与对口支援机制的意见》民政部201316《关于开展公办养老机构改革试点工作的通知》民政部201317《关于推进养老服务评估工作的指导意见》民政部201318《关于做好2013年度中央专项彩票公益金支持农村幸福院项目管理工作的通知》民政部／财政部201319《养老机构管理办法》民政部201320《养老机构设立许可办法》民政部201321《关于印发中国老龄事业发展“十二五”规划的通知》国务院201322《关于香港澳门服务提供者在内地举办营利性养老机构和残疾人机构服务有关事项的通知》商务部／民政部201323《关于开展“社会养老服务体系建设推进年”活动暨启动“敬老爱老助老工程”的意见》民政部201324《关于加快发展服务业的若干意见》国务院201325《关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见》民政部201226《社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）》民政部2011资料来源：民政部网站（）。2．国家、社会投资规模可观在资金投入方面，2012年，有民政部官员在介绍“十二五”规划中的社会养老体系建设时表示，“我们整个‘十二五’期间要投入2500亿元以上的资金。”[4]以此计算，平均每年的投入达500亿元。从2011年以来的实际情况看，上述2500亿元，不仅有各级政府的财政投入，还包括了各种社会资金。关于政府投入，民政部李立国部长在接受记者采访时说：仅在2014年，“财政部门和民政部门利用财政资金和彩票公益金加大投入，共有约250亿元用于养老服务设施建设。”[5]关于社会资金，媒体上有一些报道，都与养老地产相关。投资的主力是“房企”和“险企”：截至2014年年中，各家险企计划投资养老地产的金额已超过2000亿元；[6]截至2014年年末，全国已有超过80家房企进入养老地产领域，投资总额超过800亿元。但有媒体评论，实际投入可能会少于计划额度。[7]另外，民政部在2011年就提出：要把福彩公益金的50%用于养老服务。[8]最近，国家发改委、民政部和国家老龄委又发文强调：要确保将政府用于社会福利事业的彩票公益金50%以上用于养老服务业。[9]根据最近发表的《中国福利彩票公益金使用情况报告》提供的数据：福利彩票公益金支持老年福利类项目的资金金额，2011年是8.58亿元，2012年是11.03亿元，2013年是12.79亿元。[10]3．服务机构、床位快速增长“十二五”期间，养老服务的机构数和床位数有了明显的增长。根据民政部发布的《社会服务发展统计报告》[11]披露的数字：规划期前的2010年，全国各类老年福利机构为39904个，共有养老服务床位314.9万张，年末入住的老年人为242.6万人。到2013年，全国各类养老服务机构增长到42475个，共有养老服务床位493.7万张，年末入住的老年人为307.4万人。（见表2）两相比较，机构数增长了6.4%，床位数增长了56.8%，入住老年人增长了26.7%。根据国家统计局发布的《国民经济和社会发展统计公报》提供的数字，2014年，养老服务机构中的床位增加到551.4万张。[12]与民政部提供的2010年的数字相比，增长了75.1%。表2：“十二五”期间老年服务机构基本情况机构床位入住老人绝对值（个数）增长幅度（%）绝对值（万张）增长幅度（%）绝对值（万人）增长幅度（%）2010年39904314.9242.62011年408682.41353.212.16260.37.302012年443048.41416.517.92293.612.792013年42475-4.13493.718.54307.44.70资料来源：2010—2013年《社会服务发展统计公报》，民政部网站（）。4．养老服务体系达成共识在价值理念层面上，政府、企业、社会组织和学界乃至全社会已经就“居家为基础、社区为依托、机构为支撑”的老年服务的体系框架和结构层次达成共识并深入人心。这个共识既与国际经验相接轨，又与中国国情相适应。其中所表达的理性和远见，影响是深远的，可列为“十二五”期间养老服务领域取得的最大成就。二．“十二五”期间老年服务业发展的不足在肯定成绩的同时，也不可否认，“十二五”期间，在老年服务领域还存在诸多显而易见的缺憾。譬如房企、险企积极的资金投入，却主要把功课做到了“养老地产”上。在一些媒体的合谋下，2013年被奉为“养老地产元年”，2014年更被热炒成“养老地产沸腾年”。[13]这一轮炒作，无论对政府还是对市场，都造成了极大的认识误区。概括起来，这些误区主要表现在两个方面：第一，政策出台很多，却没有明确的目标和方向，更没找到解决老龄问题的突破口。第二，资金投入不少，但只见枝叶疯长，既不开花更谈不上结果。究其缘由，大致有三：1．重视增加床位但忽视使用效率“十二五”期间，老年服务机构床位数的增长成为政府一个重要的考核指标。规划中的指标是每千人30张床位，加总起来应该是636万张床位，[14]按前文中国家统计局提供的数字计算，截止到2014年，已经完成86.7%。但是，随着床位数的不断增加，床位利用率却在不断下降。如前所述：2010年，314.9万张床位入住242.6万老年人，床位利用率为77.04%，空床率为22.96%。到2013年，493.7万张床位入住307.4万老年人，床位利用率下降到62.26%，空床率为37.74%。如果按国家统计局提供的2014年的数据计算，551.4万张床位入住288.7万老年人，[15]床位利用率为52.36%，而空床率上升为47.64%，差不多接近五五开了。这说明，光重视增加老年服务床位的工作思路是有问题的，其结果就是导致了一个床位数和空床率同时快速增加的怪圈。床位（万张）入住老人（万人）使用率（%）空床率（%）2010年314.9242.677.0422.962011年353.2260.373.7026.302012年416.5293.670.4929.512013年493.7307.462.2637.74资料来源：2010—2013年《社会服务发展统计公报》，民政部网站（）。2．空讲潜在需求而不看有效需求“十二五”期间的老年服务业之所以热得烫手，是因为很多投资者都看到了正在日益加速的人口老龄化进程带来的“商机”。于是，便有“专家”就此炒作起来：美国怎样，欧洲怎样，日本怎样，不一而足。但是，一个最基本的社会事实却被忽略了。如今正在或者即将跨越老年门坎的这一代人，正是二战以后成长起来的那一代人。在发达国家，这是经历了资本主义黄金时期的一代人，所以他们大多属于富裕阶层；同一代人，在中国却是从计划时代走过来的一代人，他们大多属于中低收入阶层。我们必须正视这样的国情：中国8000万的企业退休人员，他们的养老金经过“十一连涨”，到2015年是平均2200多元。[16]且不说每月服务费万元以上还要数百万元押金的“高大上”养老地产、养老社区，即使是收费在3000—5000元的中档水平的老年服务机构，光凭养老金收入，绝大多数老年人也无福消受。用经济学的语言来表述，消费者有购买欲望也有支付能力的需求才是有效需求，而消费者虽有购买欲望但没有支付能力的需求只是潜在需求。当我们错把潜在需求当作有效需求来做市场策划时，美好的愿望岂能不落空？所以，拿发达国家的情况来简单比照，似乎很不负责任。我们不是反对学习发达国家的先进经验，问题在于学什么，怎么学。我们也不是绝对抵制“高大上”，但那纯粹是市场的事，应该按市场规律去发展，政府反倒不必过多操心。3．政策面面俱到但缺乏重点突破如前所述，“十二五”