国外廉政建设的经验与启示

杭州精英在线系列课件国外廉政建设的经验与启示姜跃中央党校党建部教授大家好，这一讲的题目是国外廉政建设的经验与启示。在西方政治学里边有一个定律，这个定律叫“塔西佗陷阱”，“塔西佗陷阱”是在说，古罗马有一个历史学家，他曾经长期担任古罗马的执行官，他说过一句名言，他说：“当一个政府和部门失去公信力时，不论说真话还是假话，做好事还是坏事，都会被认为是说假话、做坏事。”这条定律告诉我们：要高度重视和加倍呵护政府的公信力，因为有了百姓为政府的公信力，有了官员品德操行的认同，才有整个社会的一个基本信任，这就是说反腐败是非常重要的一件事情。从国外反腐败的情况来看，腐败、反腐败、防腐反腐是一个国际性的话题，各国都在进行反腐败。反腐败主要是要解决一个什么问题呢？如果从根本上解决这个问题的话，那就是解决一个“苹果理论”的问题，所谓的“苹果理论”是什么？就是透明国际，国际上的一个反腐败组织，它们给各国反腐防腐廉政建设提出了一个建议，这个建议是说各国的廉政建设应该把主要精力放在给你一块苹果，你要想我们应该把它放在什么样的容器里边，放在什么温度和湿度下，它才不容易腐烂，而不是把主要精力放在不断地从筐里往外捡烂苹果上，也是我们通常说的治标还是治本的问题。怎么样才能够真的在廉政建设方面，在反腐败方面有成效，能够治本呢？我们从各国的经验和教训里边，我们能得出一些启示来。一、重视廉政文化建设，不断净化从政、执政环境从国外廉政建设的成功经验来看，一般来说，首先第一条就是要重视廉政文化的建设，要不断净化从政执政环境。东西方文化各有各的特点，但是在廉政建设中，它都能够发挥作用。比如说西方的廉政文化有两个特点，一个叫人性恶的基本判断，它得出了一个无赖假定的定理，这样就使得它对权力进行限制。比如说著名的思想家休谟，他就说过：“在设计任何政府体制和确定该体制中的若干制约、监控机构时，必须把每个成员都设想为无赖之徒，并设想他的一切作为都是为了谋求私利，别无其他目标。”另一个思想家孟德斯鸠也说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”从“无赖假定”里面它就导出了一个要对权力进行监督，而不是说相信一部分人或者说杭州精英在线系列课件只有部分人是不好的，它把每一个掌握权力的人都想成无赖之徒，所以它在权力的监督和制约上，针对的是权力，而不是每一个具体的人，它把所有能够掌握权力的人都看作是无赖之徒，这是西方从人性恶导出的无赖假定，它对权力的监督、制约一个非常有用的观念。再有，资产阶级的这套价值观。资产阶级的这套价值观，它们认为天赋人权，主权在民、自由平等、公平正义、个人的权益神圣不可侵犯，这样一些资产阶级的价值观，实际上也导出了最后对权力监督制衡的理论，这可以说是西方国家的廉政文化的一个非常重要的基础。它由人性恶导出“无赖假定”。然后由资产阶级价值观最后导出了对公职人员，一方面是实行监督制约，另一方面就是道德教化。要通过道德的教育来遏制人的恶，使他们不乱用权力，同时对权力本身进行制衡、监督，使得权力不能够被乱用，这样的一个情况。东方的文化和西方文化有很大的不同，但是这种不同在廉政文化建设里头，它同样可以发挥作用。比如说新加坡就是一个比较典型的案例，新加坡人民行动党也是一个一党长期执政的政党，但是新加坡政府保持了高效廉洁，这是很不容易的，因为东南亚这块地方被认为是一个腐败的高发区，但是恰恰是在腐败的高发区里边，新加坡人民行动党的政府保持了高效廉洁的情况，在透明国际的排行榜上，新加坡最近这些年一直是排在第一到第五位的，排在很前边的，是非常廉洁的国家。在廉政文化建设里边，从新加坡人民行动党一上台执政的时候，当时的党的领袖李光耀就倡导儒家的“八德”，这“八德”是忠、孝、仁、爱、礼、义、廉、耻。这里边像廉耻，直接的就是廉政文化，就是提倡廉的，耻也是你做这些事情，伸手拿不该拿的钱，这就是可耻的行为，这直接跟廉政有关系，其他的比如像忠孝仁爱礼义，间接地跟廉政建设有关系。比如说像忠，过去一说忠的时候就是忠君愚忠这样的情况，但是李光耀提忠孝仁爱礼义廉耻，他赋予它时代的内容，比如说对忠，他就让这些公职人员要忠于国家，忠于人民。忠于国家，忠于人民，这都是为公的，它实际上对防止滥用权力能起到一个间接的作用。再有强调君子执政，强调君子执政也是利用了儒家的一些思想，比如说在新加坡中学里边就开始进行这样的教育，我们看到新加坡人民行动党政府为中学生编了一套课本，这套课本里边有一篇文章写得非常美，像散文一样，它在这篇文章里边把君子的行为是什么样子的，君子的言行是什么样子的，小人的行为是什么样子的，然后又把人们对君子的赞赏的词写出来，然后又把对小人的贬斥也给写出来，这样一来，我们每一个人如果做圣人的话是很难的，因为圣人有更高的标准，但是如果我们想做的话我们做君子我们是可以做到的，而做小人那就是没有可耻的一件事，为人民所不齿的一件事情了，它从中学就开始进行这样的教育，这杭州精英在线系列课件样就形成了一种氛围，整个社会对君子是一种赞赏的，对小人的行为是一种贬斥痛恨的，这样一种社会氛围实际对执政者的执政环境、从政的环境是一个好的、净化的环境，人们都有了这种是非界限，同时他强调国家的公务人员要君子执政，要实行君子之风，要用君子的态度来执掌政权，来对待的民众，而不能用小人的这样一些言行去对待社会、对待民众，来行使你的权力。再有，这时候新人民行动党政府还推出一个国家的共同价值观，这个共的价值观是国家之上，社会优先；家庭为根，社会为本；关怀扶持，同舟共济；存在主义，协商共事；种族和谐，宗教宽容，这样的一个价值观，它是把国家、社会放在前面，然后是家庭，然后让人们要互相地扶持关怀，这样的一个价值观实际上就使得国家的这些公务人员，它们在执掌权力、在治国理政的过程中，就明白我在利益发生突出的时候，我该先想什么、先做什么，而就不会在当利益发生冲突的时，当各种诱惑来了的时候，首先考虑是自己，就不会乱用权力，这些都间接地是对廉政建设是一种非常好的思想。同时新加坡人民行动党在继承传统，发扬传统的同时，它还吸收了人类政治文明发展的这些优秀成果，比如说民主的观念与法治的精神。新加坡是一个一党长期执政，但是它是一个多党存在的环境，它有基本的选举制度，有普选的制度，甚至它允许反对党存在，虽然反对党的力量非常弱小，但它允许反对党的存在，某种程度给自身一些压力，这些压力也使执政党在行政的过程中，不能够超越于法律所规定的权力来不断地使权力膨胀或者乱用权力，所以民主的观念也是很重要的。再有，它有普选制度，不要说选票对行动党执政有没有威胁，就是这个选票，每一次的得票率稍微降了一点的话，那对人民行动党来说都是头等大事，它们就要开始反思，然后就开始不断地想办法来改进自己的工作，这些都对它能够保持一个长期执政，又能保持一个廉洁的政府是有很大的关系。再有法治精神，新加坡立法的严密、执法的严格，也不是名声在外的。所以，新加坡把现代文化和传统文化，把西方和东方的文化结合得比较好的一个国度，我们是这样认为的，尽管现在对新加坡的政治体制也有一些批评的声音，但是它长期执政又能够保持一个高效而廉洁的政府，这一点能够做到就已经很不容易了。所以廉政文化建设对廉政是非常重要的，廉政文化建设之所以重要，是因为有一句话：文化是制度之母。有什么样的观念，什么样的文化，对整个制度的建设，都是有很大的关系。杭州精英在线系列课件二、注重体制改革和制度建设，不断铲除腐败滋生的土壤从国外廉政建设来看，它成功的第二个，注重体制的改革和制度的建设，不断铲除腐败滋生的土壤。在这个世界上各个国家多多少少地都有腐败，各个国家也都在反腐败，但反腐败的成效不尽相同，有的国家的反腐败就做得很好，廉政建设是有效的；有的国家虽然反腐败的声势很大，但是廉政建设的效果并不一定那么好。为什么会这样？我们总结了一下，廉政建设有效的路径一般是通过体制改革、制度建设，然后是监督机制的完善，然后是社会公众的参与，再有它是一个法治的环境。成效不太显著的路径是什么呢？能能人反腐、运动反腐、政变反腐、全盘西化式的反腐，总的来看它是一个人治的环境，这样的一个环境经常是声势很大，但效果不好，经常是取得一事之功，这一个阶段一个能人上来了或者一个运动来了，这一段时间抓出了很多腐败分子，好像好一点，但是过不了多久又是一个循环，所以不断地这样。所以反腐败无法从根本上去消除，但是另外一些国家通过体制改革、制度建设、监督机制的完善、公众的参与、法治环境，它就有效地治理了腐败的情况，廉政的情况就相对好一些。体制改革与制度建设做得好的我们也可以举几个例子来看一看，比如说英美国家，英美国家现在在透明国际的腐败的清廉指数排行榜上也是排得比较靠前的，这几年看下来，它是占到15到25的位置上，是一个中间的位置，中间的位置，它的得分一般是在八点多、九点多的情况下，它不是最好的，但它还是有效地遏制住了。虽然我们经常也可以在电视上、媒体上看到，英国也好、美国也好不断地有丑闻暴露出来，但是它从国家公务员的队伍来说，它的腐败还是被有效遏制的。但是在早期的英美，它也有一个腐败的高发期，比如说英国和美国在现代化的初期，它也有长达半个多世纪，甚至一个世纪的腐败的高发期。那个时候的英美是实行的“政党分肥制”，所有国家的公职人员是跟着政党的更替而更替的，这样的一个情况就造成了很多短期行为，任人唯亲，胜利的政党因为在选举的过程中很多人为你卖命，上台以后，就要进行恩赐，这样的一些情况就导致了国家管理的效率低下，各种腐败滋生，也有一个腐败的高发期，但是后来它通过制度的改革来解决了这个问题。比如说文官制度在西方国家的实现，文官制度就是来取代“政党分肥制”。文官制度出现以后就把国家的这些官员队伍里边的官分成政务官和事务官。政务官主要是由选举产生的这些官员，他们是跟着政党的更替而更替的。而事务官，也就是文职官员，公务员队伍，他们是不随着政党的更替而更替的。民选的官员，这些政务官，它是要效忠于政党的，要对政杭州精英在线系列课件党负责的；而这些公职人员，公务员队伍，文官队伍，他们是不效忠于政党的，而是根据法律，他们对法律负责，按照国家的法律来行使自己的权力，这样一来就大大减少了政党所掌控的官员的职位。如像美国现在只有2000多个职位是由总统来任命的，总统是民选的，这是一个政务官，由他任命的官员只有2000多，而在以前这个数字要庞大得多，整个官员队伍基本上都是由政党来掌控，这样的一种情况。文官制度在某种意义上来说，它是西方国家腐败慢慢治理好的一个非常重要的一个制度。再比如说像新加坡，大家一提新加坡，都知道它的总理，如李光耀、吴作栋、李显龙，知道它的总理，可能很多一部分人新加坡还有总统，作为国家元首、国家的象征，新加坡是有总统的，它的总统过去都是由议会选举产生的，由议员来选总统，他就要对议员负责，对政党负责，新加坡经过长期的发展以后，在90年代了以后国库已经有了结余了，财政上有了结余了，这笔钱怎么样来防止政府乱花，使这笔钱能够真正地去为社会、为民众做事情呢？这时候它就改变总统选举方式，总统由议会来选举变成了总统由全民选举，它在1991年修改了宪法，推出了《总统选举法》，总统就开始由民选产生的，总统的一个重要的职能是来监管国库，防止政府的这些人乱花国家结余下来的笔钱，同时新加坡的总统还被赋予了一个非常重要的权力是对政府的重要人选，有决定权，他在通过体制的改革。再有建立有效的专门的监督机制和机构，比如说政党补贴制度，在西方国家、很多国家都执行政党补贴制度，就是因为防止这些大财团，政党如果靠它们的捐款，靠它们给钱的话，最后这些人会控制政党，政党政府出来以后就要回报，会被一些集团用金钱来控制，所以国家采取补贴制度，按照政党得票的比例来给它一些补贴，这样使它能够不用大财团的钱，也能够运转。同时对政党的募捐，民众的捐款或者组织的捐款，都有