从国际关系角度看中国的能源安全

从国际关系角度看中国的能源安全国际经济评论2005年第11-12期1从国际关系角度看中国的能源安全中国人民大学国际关系学院教授查道炯一、中国能源安全概述当代中国工业化、现代化发展势头强劲、雄心勃勃，但这些却是建立在产量、消费量过低的石油基础上的。1959年，中国的原油产量是373万吨，直到1963年中国才结束了长达一个世纪的依靠进口石油和石油产品的历史。也是在这一年，位于中国东北部的大庆油田生产原油430万吨，使全国石油产量上升至648万吨。从50年代到70年代早期，中国的能源一直都是自给自足。随着国际关系的发展，自给自足的能源利用方式已不能满足国家经济、社会发展的需要。苏联向中国提供石油和技术援助，帮助中国达到自给自足的计划饱受争议，1960年春，一直以来向中国提供援助的苏联终止了援助计划，中国为了具备与世界大国交战的能力，倾入大量能源。另外，在中美关系好转以前，以美国为首的国家一直对中国实行全面封锁。也就是说，中国有二十年的时间处在紧张的国际形式下实行自给自足。一个国家真正意义上的能源安全是指该国的能源供需达到平衡，能够满足经济发展和社会需要。而到了20世纪70年代中期，中国能源走到了崩溃边缘，所以，中国只有能源的自给自足却没有能源安全。从70年代早期开始，中国逐渐改进国际关系，步入了能源自给自足逐步丧失，能源安全却日益提高的新时代。能源，尤其是石油和煤，已成为中国与发达国家交换产品及技术的主要出口物资，日本成为中国石油、煤炭的主要输出国。石油和煤炭在中国经济重新与世界经济工业化接轨方面具有重大战略作用。另外，中国利用第一次石油危机向泰国、菲律宾等一些亚洲国家输出石油，为现代化发展培植有利的地区经济环境。根据协定，直到2004年，中国每年都向日本定量出口石油。简言之，中国的石油出口为国家挣得了大量急需的硬货币，用以进口设备、技术，发展外向型经济，反过来又对推动中国经济、社会的发展意义重大。1985年，中国出口原油3000万吨创历史高峰，随着国内生产及需求的增长，中国原油出口日益减缩。1983年中国开始从阿曼进口石油，最初是作为解决从北部向长江流域上游运输石油困难的临时方案，从1988年起随着需求不断增加，中国原油、成品油进口开始快从国际关系角度看中国的能源安全国际经济评论2005年第11-12期2速增长。1993年，中国成为石油产品进口国之一，到了1996年，中国加入原油进口国行列。接下来的文章将会详细阐述中国石油业发展的历史。自从中国石油供应自给自足的历史一去不复返，中国的石油进口从未因政治原因受到阻挠，没有发生被出口国或第三方欺诈事件的记载，仅有的一次国外石油输往中国海岸的危机事件就是1993年的“银河号”事件。由于怀疑中国商船“银河”号向伊朗秘密运送化学武器原料，美国海军在印度洋的公海水域跟踪并拦截了该船。该事件的结果是中国从伊朗进口石油没有受到任何干扰。1993年中国从伊朗进口原油与1992年相比明显下跌，但两国的年石油交易量很明显并不稳定。（表1）表11989―1994年中国从伊朗进口原油列表单位：万吨年份198919901991199219931994进口量26.6230.125.5011.506.796.90资料来源：中国海关数据库。2000年，当中国的石油进口量翻了一番，从3660万吨增长到7020万吨，石油供应安全问题开始受到广泛关注。石油进口戏剧性增长有以下几个原因：第一，国内原油生产不能满足消耗需要。第二，中国石油提炼能力显著提高，有可能进口更多类型石油提炼。第三，2000年春，中国改革了成品油价格体系，使之与未来新加坡物资市场相一致。改革引起国内四种油价在六个月内分别上涨，考虑到世界石油供应短缺，高油价促使中国炼油商增加石油进口量。第四，由于1998年到2001年的全国范围内开展的打击石油走私运动，中国海关数据更加准确地反应了实际进口石油量。China'sCrudeOilImportandExport,1992-20040204060801001201401992199319941995199619971998199920002001200220032004YearMillionTonsExportImport资料来源：中国海关数据库。从国际关系角度看中国的能源安全国际经济评论2005年第11-12期3中国石油进口急速增长及其带来的更广泛的影响，促使国际上的注意力开始转向中国的“走出去”石油公司（这些公司要求在国外油田拥有开采权）。1993年，中国石油天然气公司（CNPC）的一个子公司用2500万美元取得秘鲁Talara矿区，中国的石油公司第一次进入国际石油市场高层。从那以后，中国的石油公司，尤其是CNPC加入了投资海外石油的行列。然而，RAND研究表明，CNPC的海外石油开采和发展项目进程缓慢，也许不能满足未来20年中国进口石油所需。而且运输和物流花费使得大部分海外油田开采的石油无法进入中国，这些石油很可能在国际市场上出售或是换成其它能够进入中国市场的石油。对中国能源市场及未来发展前景的研究在国内外已成为一个多产行业，其相关课题是多元的，不过汇成一个结论就是：无论中国的能源政策如何计划、实施，依靠石油进口的状况还将继续下去。还有一个结论就是：国内石油生产将停滞，中国除了依靠在总的石油消耗中增加进口石油比例，以满足经济发展的需要外别无它法。回顾历史，中国的能源安全问题从20世纪50年代到70年代一直受到威胁，陆地和海洋总共的石油开采量使自力更生的经济政策得以实行。70年代早期，中国开始了现代化进程，国内能源很快就不能满足发展所需，中国能源自给自足的时代过去了，以自力更生的思想为指导的能源政策在中国已不能行之有效。中国对海外消费及技术市场的依赖意味着除了学会如何在这个相互依赖的世界中生存，没有别的选择。因此，对于步入新世纪的中国，能源安全的概念应当被看作是经济威胁和依靠市场解决，而不是军事威胁，要靠外交方式解决。中国石油进口来源其实是多渠道的。中国的确非常依赖中东石油供应（见表2），不过中东石油出口国因政治原因禁止出口石油给中国的可能性很小。之所以有这样乐观的推断原因有几个方面：第一，中国在马拉松式的阿拉伯与以色列地区矛盾中采取了较为平衡的外交政策，这就减少了阿拉伯石油输出组织联合封锁出口石油给中国的可能。第二，中国通过与海湾合作委员会成员国关于建立自由贸易区进行开放式会谈，已由原来单一获得石油扩大为与中东主要石油输出国间的经济互换。经济联系的加深意味着中东国家若想切断对中国的石油供应作为惩罚手段，就必须考虑他们自身所要蒙受的经济损失。总之，中国与中东地区相互依赖程度的不断增长成为防止对中国实行石油封锁的有效保证。在中国石油进口过程中没有明显的禁止中国运输船只事例。台湾海峡爆发军事冲突的威胁使美国舰队存在了几十年，最糟糕的是美国重复它在50年代到70年代的对华政策，在台海发生冲突后，纠集亚洲邻国对中国实行一系列的封锁。尽管如此，随着中国经济与区域生从国际关系角度看中国的能源安全国际经济评论2005年第11-12期4产链条的联系日益紧密，组织这种封锁的花费也随之增长。经济相互依赖再一次成为，可能也是惟一一种阻止抵制邻国对中国实行封锁的最有力的方法。综上所述，中国在能源尤其是石油和天然气方面已不再是自给自足，但由于经济全球化力量的存在，所谓的传统意义上的对中国能源安全造成威胁的军事冲突的可能性却逐渐降低。在过去30年间维持中国稳定、安全的主要因素是中国本身，而非其它外在因素。二、中国实现能源安全战略所面临的结构性弱点：管理混乱如果从每天的能源消费量来看，中国要实现能源安全战略所面临的主要挑战是如何设法控制国内能源需求量。这与获取稳定的海外资源供给同样重要，在某些情况下甚至更重要。2004年中国几乎占世界石油需求增长量的40%，多数资料显示，从2001年以来，中国的能源利用率在逐年降低。油价上涨给中国的经济发展造成了负面影响，使得中国政府和企业纷纷调整战略，更加积极地寻求获得长期或者短期海外油气资源。而这一举措使得国际社会上越来越多的人认为，中国加剧了供需原本就紧俏严峻的国际石油市场形势，并认为中国能源消费对世界构成了威胁。而中国正在为成为这一恶性循环的中心付出越来越多的代价。2005年，中国政府制定了节能战略，并把提高能源利用率作为其核心。但国际社会对此战略的前景持怀疑态度。事实上，中国在建立合适的能源管理机构上仍然困难重重。自建国以来，中国国家能源管理机构的屡次变动正说明了这一点。1949年成立的燃料工业部于1955年被撤销，并分别成立石油、煤炭、电力3个工业部。1970年，又把煤炭工业部、石油工业部、化学工业部合并，组成燃料化学工业部，但又于1975年撤销，1988年设立石油工业部。1993年，在中国能源管理历史上，是一个转折年，这一年3月的八届全国人大一次会议上，能源部被撤销。直到今天，中国再没有设立部级以上的综合能源管理机构。中国能源管理的变动、混乱与无序使得中央政府在能源方面的战略和方针的效力大打折扣，同时也给外国石油公司进入中国市场带来了困难。直到2002年，中国工业方面的专家纷纷提议，要求强化政府对能源的综合管理和调控能力。而社会上关于建立能源管理机构的讨论也是在担心美国对伊拉克发动军事行动影响到中东地区的稳定，进而影响到这一地区对中国的石油出口的情况下展开的。现在，中国仍然没有主管中国能源发展的部级以上的能源管理机构。虽然建立这样的能源管理机构并不一定能迅速改变中国能源工业的现状，但是处于准市场经济状态下的中国要想实现其战略发展目标，能源问题必然会成为中国政府工作的重中之重。同时，这种对能源从国际关系角度看中国的能源安全国际经济评论2005年第11-12期5管理部门建设的强调也符合中国计划经济的传统和当前其经济大国的利益。换句话说，中国政府必须学会如何引导国内能源市场上各种各样的既得利益者，以实现其制定的战略目标。目前中国的石油行业内，两大国有企业——中国石油和中国石化会分别继续在国内市场的上游和下游享有得天独厚的优势，而第三大石油公司——中海油的主要活动集中在开发中国专属经济区内的油气资源。加入WTO以来，中国为履行WTO的义务加快了石油工业改革的步伐，引入石油业的竞争。中国确实有电力方面的调节监管机构，但是同样的机构在石油，天然气和煤炭开发方面并不存在。同样，在建设一个有一定独立性的能源管理机构方面，中国也存在着很大困难。正如中国能源政策方面的专家所提出的，中国能源工业不对称的特点是与中国经济和社会利益不相符合的。所以，毫不夸张地说，低效的能源机构给中国石油业来所带来的威胁与国际能源市场所带来的威胁可能是相当的。能否建立有效的管理机制对未来中国能源业的发展是至关重要的。如果一定程度上的能源独立是重要的战略目标的话，中国核能工业的发展只能说明，中国并没有为实现这一战略性目标做任何尝试。在中国的电力消费中，核电只占1.4%，而发达国家的这个比例则平均高达16%，直到2004年中国才决定加快核电基础设施的建设。中国仅从自己的邻国韩国身上就可以学习到如何实现能源供给的独立。韩国是一个完全依靠海外能源供给的国家，但如今在其电力消费中，核电已经占到40%。当前发展核能对中国的能源消费意义重大，同时也可以消除国际社会由于中国所造成的对未来能源供给的担忧。中国的沿海城市是中国工业发展的重心，同时也就成为主要的能源消费者。如果这些地区利用好自己的天然优势，大力开发核能并以此作为其经济发展的主要动力，这将是对中国经济的巨大贡献。同时，中国大多煤炭储量在北方，使得运输问题成为南方经济发展的一大瓶颈。核能开发需要有效和持续的国家高层的领导和大量的人力物力投资。因此，认为可以依靠那些创造GDP的高增长的省级干部的领导和某些公司行为体的出资来提供这项基本的公共物品的想法是幼稚的。同时，中国对煤炭工业的管理也有待提高。把煤炭作为基础能源既是中国的能源现状也是其能源政策。中国不仅是世界上最大的煤炭生产者和消费者，也是煤炭事故死亡人数最多的国家，同时过度的依靠煤炭也给环境带来了沉重的负担。政府必须完善