土地制度改革的关键环节

难题与选择——土地制度改革的关键环节周其仁北京大学中国经济研究中心[e-mail]2020/1/4难题与选择：土地制度改革2问题和背景•工业化和城市化过程中的土地资源利用、流动和再配置•模式选择：要不要扩大市场机制在土地配置中的作用？•市场机制与产权：“所有定价问题都是产权问题（everyquestionofpricingisaquestionofpropertyrights）”（A.Alchian)。•产权中的转让权：权衡资源自用与转给他人用之间得失的权利2020/1/4难题与选择：土地制度改革3土地制度改革的历程•上世纪70年代末开始的农地产权制度改革–农户承包经营权–农地转让权–法律表达•上世纪80年代后期开始的城市土地市场化改革–城市土地使用权及其转让–土地批租制度的形成–法律表达•九十年代中期以来的大规模“农（地）转非”2020/1/4难题与选择：土地制度改革4土地制度改革的三个环节I、农用土地的农户经营与转让II、农地转非（征地制度）III、城市土地市场2020/1/4难题与选择：土地制度改革5现行“农地转用”体制•土地“农转非”的约束条件：–合乎土地利用规划、通过行政审批；–除农村和农民自用的部分外、土地“农转非”必须同时完成“从集体所有权转为国家所有权”–基本的合法形式：征地•宪法的限制（”为了公共利益“）和不限制；•政府主导、政府审批；•以集体、而不是承包农户为法定对象•由政府决定补偿的原则和实际数额•当农地转为非农用地时，现行法律既不承认、也不保护集体土地所有权与农户的土地承包经营权。2020/1/4难题与选择：土地制度改革6重要的制度细节（一）“全部城市土地归国有”的宪法准则–1982年宪法第一次宣布–与1975、1978年宪法的对比–征地几乎成了唯一通道；（二）法定征地补偿–以“土地原用途的年收入”为补偿基准；–法定最高补偿倍数与土地的收益年限；–没有清楚的法定最低补偿–关于“利益无差别”原则（三）征地筹资与牟利–征地补偿与批租之间的差价；–批租价与划拨之间的差价；–产权租金转为“权力租金”；–违法的收益与可能的代价2020/1/4难题与选择：土地制度改革7“转让权管制”•“转让权管制”：当转让权被限制的时候，价格机制就无从调节农地转让•“土地的农转非管制”达到了宣称的目标吗？–严格保护农地？–降低工业化和城市建设的成本？–城市已有土地利用的效率又如何？–对政府和官员行为的影响？–对增加农民收入的影响？–对公正的影响？•现行体制的两难境地2020/1/4难题与选择：土地制度改革8难题所在•农地制度与城地制度改革的渐进主义•征地制度改革的困难所在–观念与理念：土地涨价归谁？–城市化需求–实际利害：地方财政基础–农民利益与城市化需要的两面夹击–老办法与新办法：路径依赖•实践的启发–南海–昆山–芜湖2020/1/4难题与选择：土地制度改革9可能的选择•征地权严格限于“公共用途”；•政府征地按市价补偿；•土地用途管制与规划的经济学准则；•开放非公共用途的农地转用市场•法律承认并保障农户土地承包权进入一级土地市场；•重建土地资源税；2020/1/4难题与选择：土地制度改革10有待研究的问题•关于完备的土地转让权•“公共用途”的定义和确定程序•“按市价补偿”的信息和程序•农民土地产权进入一级土地市场的交易费用•农地承包与非农土地批租的期限问题•实行土地资源税的条件•停止农地转用审批的过渡政策和长期制度