土地管理的基础知识

思考题•如何看待城市化、房地产开发与保护耕地的关系？一、土地管理的概念二、土地管理的对象和内容三、土地管理的基本原则四、土地管理的方法五、土地管理的基础理论第二节土地管理的基础知识一、土地管理的概念1、土地管理的涵义在我国目前的制度体系下，土地管理是国家的基本职能之一。国家通过立法机构将意志表示规范化并用法律形式固定下来，并由国家管理机关—各级人民政府和国土资源管理部门来保证法律法规的贯彻执行，从而达到国家管理土地的目的。（1）管理不同的学者从不同的角度对管理有不同的理解，但总体来说，管理是人类的一种有意识、有目的、有组织的活动。因此，通常将某一社会组织、团体为达到一定目的，对社会活动的各种因素或过程所进行的决策、计划、组织、协调、控制、监督等行为称之为管理。（2）行政管理行政管理，是指国家通过行政机关依法对国家事务、社会公共事务实施的有效管理。行政管理的主体是国家行政机关，客体是依法管理的国家事务、社会公共事务，核心是进行公共权力和资源的有效配置，追求高绩效。狭义：从“三权分立”的角度来解释行政。认为行政是指除国家立法、司法系统以外的行政系统所从事的管理活动。台湾学者将这种观点称之为“法律执行说”，在三权分立的国家，立法是制定法律，行政是执行法律，司法是维护法律。这种解释的优点是把“行政管理”概念的本质表述得较为明确，有助于人们把握行政管理的特点，把行政管理活动与其他类型的管理活动区别开来；其缺点是，它不能反映“三权”之间的相互渗透性，不能全面反映当代各国行政管理的现状和发展趋势。事实上，在现代国家政治生活中，行政机关也有部分立法权；立法机关、司法机关同样也有人事、财务等方面的行政事务广义：从政治与行政分离的角度来解释行政。认为行政管理是一种与政治分离的、实现国家目的的执行活动。这种观点以美国行政学家古德诺为代表，他认为政治与行政是相互分离的，“政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行”•行政管理的特性从行政管理的内涵和要点分析可以看出，行政管理具有如下特性：①执行性。行政机关是国家权力的执行机关。②政治性。行政机关同权力机关一样具有阶级性。③权威性。行政管理活动是以国家名义进行的，代表国家并以国家强制力为后盾。（3）土地管理土地管理是国家在一定的环境条件下，综合运用行政、经济、法律和技术方法，为提高土地利用生态、经济、社会效益，维护在社会中占统治地位的土地所有制，调整土地关系，监督土地利用，而进行的行政管理活动。这一概念包括6个方面的内容：1)土地管理的主体土地管理是一种国家行为，管理主体是国家。国家通过立法授权各级人民政府负责本行政区域内的土地管理，各级人民政府的国土资源管理部门代表国家和政府对土地实行统一管理。2)土地管理的客体土地管理的客体是指土地，以及土地利用中产生的人与人、人与地、地与地之间的关系。（讨论：农民住房问题？）3)土地管理的任务土地管理的任务是维护土地所有制、调整土地关系、合理组织土地利用和贯彻土地基本国策。目标是不断提高土地利用的生态效益、经济效益和社会效益，以满足社会经济发展日益增长的需求。4)土地管理的手段与方法综合运用行政、经济、法律、技术等手段管理土地。5)土地管理的职能计划、组织、指挥、协调与控制。•计划是预测未来，制定目标，决定策略和选择方案的一个连续过程。•组织是指建立组织机构和配备工作人员，明确职、责、权，建立上、下各级机构的相互关系，以及横向之间协作关系，以保证既定目标的实现。•指挥是指土地行政管理领导者按既定目标和计划，对所属下级土地管理活动进行的指导，以实现管理目标的行为。•协调是根据土地管理机构的职责，协调人与人之间（包括国民经济各部门、社会各团体、单位和个人之间）在土地的分配、占有、利用、收益分配、处分等方面的关系，按照国家和社会的整体利益和长远需要统筹兼顾，搞好土地的分配和再分配，实施土地利用的组织、调控和监督。•控制则是通过修正执行状况和原计划之间的偏差，确保预期目标实现的管理活动。6)土地管理具有鲜明的阶级性，其目的和特点受社会环境的制约，特别受社会制度、土地制度的制约。2、土地管理的性质土地管理具有自然属性和社会经济属性。土地管理除具有一般行政管理的权威性、强制性、政治性等一般特性外，还具有自己独立的特殊性，这是由土地管理的对象—土地资源的特殊性所决定的。1）土地管理的自然性行政管理过程本身可以是强制的、无条件的，可以为了特殊的目的采取一些特殊的强制措施，这一切往往都是从行政者自身的利益出发（统治集团利益）。而土地管理的对象是人类共有的、不可再生的、数量有限的土地资源，土地资源的开发与利用在时间序列上具有延续性，今天的适度开发，明天就会有足够的潜在资源和可持续的土地利用；反过来，今天的过度利用和掠夺性开发，就会造成明天的土地资源退化，水土流失，引起人类可利用的土地资源的减少和土地生产力的下降。因此，土地管理过程必须考虑土地资源的自然属性，遵循自然规律，以促进和保证土地资源的可持续性利用为前提.2）土地管理的经济性•土地资源是重要的生产要素之一，在整个生产过程中，自然要转移价值或创造价值。因此，土地资源是人类重要的经济资源。而且，人类对土地资源的开发与利用过程，总是以追求最大经济效益或提供最大舒适程度或产生其他功利性的结果为目的，并从开发程度、利用方式和类型等方面不断进行调整，以保证其目的的实现。因此，从这个角度说，土地利用过程又是一个经济过程。•土地管理是对土地资源及其利用过程所产生的一切社会经济关系所进行的行政控制和干预，必须保证土地资源利用过程创造更大的社会经济财富，满足人类经济生活不断发展的需要。尤其在市场经济条件下，行政管理过程还必须遵循客观经济规律，并充分利用经济规律进行行政管理，这样才能保证行政管理过程的有效性。在保证土地生态、可持续利用，公平占有、合理分配土地利益的条件下，利用市场发挥土地的最大的经济效益。3）土地管理的社会性•土地资源是整个人类的资源，又是资产。而土地利用过程通常是个别的经济行为，资产可以私有。在这种情况下，如何保证土地资源利用过程中既满足个人的利益，又不损害整个人类或社会的利益？这就需要土地管理过程从整个社会的角度，来合理配置土地资源，协调土地资源利用过程中的个人与个人、个人与社会、单位与社会、单位与国家等方面的矛盾，最后实现土地资源的利用满足整个人类的需要，既满足使用者的需要，又满足社会的需要，或不影响其他社会个体；既满足当代人们的需要，又不损害子孙后代的利益。因此，土地管理过程更重要的是维护和保持土地利用过程的社会利益。•公共利益，统治集团利益，各阶层利益分配关系的合理调整（调整土地关系，人与人的社会关系，利益的占有和分配）我国的土地管理特性的体现我国目前的土地管理，基本上把保护的社会利益作为首要目标，“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”作为基本国策，“保护耕地就是保护我们的生命线”的各种努力和工作，以及每年的土地日所开展的各种宣传，都体现了土地管理工作充分追求社会效益的目标。•1991年5月24日，国务院第83次常务会议决定每年的6月25日(1986年6月25日《中华人民共和国土地管理法》颁布）为全国“土地日”，自1991年以来每年的“土地日”均确定一个主题，作为该年土．地日宣传和土地管理工作的重点。••1991年土地与国情1992年土地与改革．•1993年土地与经济1994年土地与市场•1995年土地与法制1996年土地与发展—保护我们的生命线。•1997年土地与国家—爱护我们的家园•1998年土地与未来—集约用地，造福人民•1999年依法行政，合理用地2000年保护耕地—为了美好的明天•2001年规划用地，利国利民2002年规范土地市场，促进经济发展2003年规范土地市场，促进可持续发展•2004年坚持科学发展观，珍惜每一寸土地2005年节约集约用地，促进科学发展•2006年依法合理用地，促进科学发展•2007年节约集约用地，坚守耕地红线；•2008年保护用地，为子孙造福；•2009年保障科学发展，保护耕地红线管理的权威性、强制性薄弱二、土地管理的对象和内容1、土地管理的对象研究土地管理，开展土地管理实践，首先必须明确土地管理的对象，也就是说要了解土地管理过程的作用点在哪，这样才能科学地、准确地分析土地管理过程的客观规律，对有效开展土地管理实践工作也是必需的。根据我国目前土地管理实践的客观状况以及社会经济发展对土地管理的客观要求，土地管理的对象主要有以下4个方面。1）土地资源这是土地管理的基础，也是其他土地管理对象的基础。没有土地资源，也就无所谓土地管理；没有土地资源，也就没有土地资源的配置、利用以及土地权属关系。土地资源是指全国所有的土地。2）土地资源配置•土地资源配置实际是土地利用过程的前期阶段，也是能否实现土地利用的整体效益最佳的关键。由于土地资源是基本的生产要素之一，它在国民经济各部门之间的分配将不同程度地影响国民经济各部门的结构和比例关系，因此合理地配置土地资源是国民经济和社会发展的客观要求。•土地资源配置是一个转换土地用途和对土地做实体性改变的社会过程。有关政府部门、经济组织和个人，以不同的权利，带着不同的目的，参与这个过程，他们的合力最终决定土地资源的配置。在这一过程中，政府及政府的土地管理部门发挥着重要的、有时是决定性的作用。（土地资源配置也是利益分配和调整过程。）•在土地使用制度改革以后，土地市场逐步发育，一方面用地的需求不完全来自政府的计划，另一方面配置过程引人了市场机制，不再完全受行政力量的安排，比如用地者可以根据自己的需要和兴趣，在法律和规划许可的情况下，有确定用地面积和位置的自主权，当然还需要支付足够的（市场价格）经济补偿。但是，在市场机制配置过程中，由于土地资源的特殊性和国家仍然掌握土地所有权，政府及政府部门仍要对土地的用途、位置、使用年限、利用方式和有关权属等进行规划控制和权属管理等。而且对于住宅用地更不能完全依赖市场。3）土地资源利用由于土地利用过程涉及各种行业和部门，而且各行业、各部门的用地，或者各种类型的用地都遵循各自的内在规律，如农业用地内部结构的分配等，涉及到部门内的土地利用过程，在土地管理中难以完全顾及，因而通常不是重点调控的对象。重点主要在于2个方面：一是监督和保证土地利用过程符合法律、政策及土地所有者的要求，使土地利用过程中个人和企业的目标与国家和社会的目标相协调；二是协调各部门之间的土地利用关系，或不同用地类型之间的关系。目的：依法使用土地，提高土地利用效率，节约集约利用土地。•具体主要有：(1)农业利用与建设利用这两种方式利用土地的功能不同，要求也不一样，尤其农业用地对土地的自然条件要求严格，在协调二者关系时通常考虑农业用地优先。(2)中间开发过程的利用与最终使用者的利用前者是增加附加值的利用，使土地本身增加内涵和可利用程度；后者是创造附加值的利用，生产土地产品。前者不能没有，但不能仅停留在前者，前后者之间应有开发方向和量上的协调，否则就会出现问题。过度的土地开发，引起土地供给过剩，或者囤积土地导致所开发的土地不能完全进入创造附加值的利用过程，不仅影响了土地市场的正常发育，还占用了大量资金，更严重的是浪费了土地资源。(3)直接追求经济效益的利用与非直接追求经济效益的利用是土地利用过程中的敏感问题。从经济学角度，任何经济组织利用土地都必然而且也应该追求土地利用的最大经济效益，但是就整个社会系统来说，不能不考虑整个社会的经济效益和社会效益。如不能直接产生经济效益的交通用地、教育用地，维持整个社会运行的军事用地、国防用地和行政机关用地，保障粮食安全的农业用地等等。因此，各种用地在区域布局和量上的协调，是土地利用管理，即能否实现土地利用的社会、经济综合效益的关键。4）土地权属关系土地作为重要的经济财产之一，历来是人们追求的目标。尤其是在经济社会，人们通常以能否拥有足够数量的土地财产作为衡量一个人身份和地位的重要指标。因此，土地作为一种位置固定的经济财产（不动产），其权属关系的确定和协调，通常是土地管理过程的重点内容。在具体的土地管理过程中，首先是对土地权