土地规划论文土地利用规划论文土地利用总体规划论文中国土地用途管制的技术支撑体系

土地规划论文土地利用规划论文土地利用总体规划论文：中国土地用途管制的技术支撑体系摘要：该论文基于理论研究、法律法规和工作实践，系统探讨了土地用途管制的技术支撑体系，它包括土地利用总体规划、总量控制方法、信息反馈机制三个主要方面，具体分析了三个方面现存的问题及其对制度效能的影响，在此基础上，从准确定位用途管制的目标因素、建设用地配置的“非均衡”规律、建设用地动态置换、地籍管理行政改革、公众参与的法制保障等五个方面，分别提出了改进和提高的措施。为编制以土地用途管制为核心的土地利用总体规划提出方法与建议。关键词：土地用途管制；总量控制；非均衡发展；动态置换0引言土地用途管制，是中国借鉴西方国家经验，于九十年代初提出并开始探索实施的一种管理模式。该管理模式1998年写入现行《中华人民共和国土地管理法》，成为中国土地管理的一项基本制度。其核心思想是：通过编制土地利用总体规划，将土地划分为农用地、建设用地和未利用地；严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量；对耕地实行特殊保护。这一制度实施以来，在中国耕地保护、城镇发展、环境保护等诸多方面取得了显著成效，但实施过程中也遇到一些突出问题，主要是技术支撑体系研究深度不足，影响到其效能的充分发挥。本文试就此做一研究探讨。1土地用途管制的技术支撑体系土地用途管制属于现代管理学范畴，遵循管理学理论的基本规律，是一个确立目标方案、组织实施落实、控制调整优化的循环过程。在这一过程中，科学确立目标方案是基础，组织实施落实是关键，而控制调整优化是必不可少的保障环节。在揭示的管理框图中，很明显，涉及到科学编制土地利用总体规划，确立不同功能用地区富有效率的总量控制方法，并要求建立迅速可靠的信息反馈机制。这三个方面实际构成了土地用途管制的技术支撑体系，只有确保这一支撑体系有效运行，才能最终保证实现制度设计的根本目的。科学编制土地利用总体规划，在现代管理学中属于决策和计划层面的内容。土地是人类文明发展的载体，是民生之本、发展之基、财富之母。土地资源的配置利用，讲求在城镇、农村和自然环境三大子系统之间的平衡。其基本的依据来源应该是国土发展规划，在此基础上应做好与城镇体系规划等各专项规划的衔接。不同功能用地区总量控制方法，属于目标实施过程中的技术形式，根据国内外成功的经验，应包括三个功能部分：一是农业用地功能区的确界和保护管理，主要是对耕地特别是基本农田明确保护范围，落实保护责任；二是建设用地功能区的转用与使用管理，主要针对城镇建设用地和能源、交通、水利建设用地转用管理；三是生态用地功能区的确界和保护管理，主要是对划定的林业保护区、自然生态保护区落实相关的保护责任，实施有效的保护管理措施等内容。土地利用信息反馈机制，是管理系统组织调控优化的基础，主要涉及两方面的管理机制：一是土地的权籍变更管理，二是土地的执法监察。这两方面的机制，既是对组织实施效果的检验和保障，又是对目标方案调整优化的信息来源，是目标体系与执行体系的循环联接链。2目前土地用途管制技术支撑体系的问题分析2.1土地利用总体规划应依据的上位战略研究不足，最主要的是城镇体系发展战略和环境治理规划研究不足1996年全国启动编制上一轮土地利用总体规划时，国家和地方的国土发展规划是空缺的，致使土地利用总体规划对宏观经济发展规律和布局的把握欠准确，执行过程中存在许多尖锐矛盾。国家“十一五”规划注意到这一问题，突出了上位战略的导向性作用，提出在全国设立国土空间的优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，这将为中国土地资源的科学配置、集约高效利用提供战略性指导，但城镇体系规划、环境治理规划中的一些问题，仍然制约着土地利用总体规划对建设用地资源、生态用地资源的科学配置。首先，从城镇体系发展战略来看，管理层对现代市场经济和城市发展规律导致的全国城镇人口、城镇产能再调整未能给予充分重视，在指导思想上，依然偏重于均衡发展、大中小一起发展[1]。1989年《城市规划法》确定的“严格控制大城市、合理发展中等城市和小城市”的战略，虽然已经引起专家和研究机构广泛的、一致性的质疑，但至今未作根本性调整，这就导致土地利用总体规划在安排建设用地资源空间配置时，与市场要求和发展规律严重脱节，表现出强烈的地区性、结构性需求矛盾。如中国长三角、珠三角、京津冀三大经济圈，总人口占到了全国13.5％，2004年创造了占全国41％的地区生产总值，全社会固定资产投资占到1/3，实际利用外资占到4/5[2]，这些地区当前和未来城镇建设用地的合理规模到底如何确定，成为目前制约国家有关部门土地管理的极大难题。其次，从环境治理规划来看，中国西部、西南部地区将面临大量土地退耕还林，全国性、地区性各种生态环境的规划保护、流域治理，均缺乏可操作性的规划方案，土地利用总体规划对这些项目进行资源配置同样遇到依据不足、量化困难等问题。这些重大问题不解决，土地利用总体规划的科学指导作用难以实现。2.2总量控制的方法机械效率低通过土地利用总体规划对城镇发展用地、农业用地“划圈”控制，是用途管制实施建设用地、耕地保有“总量控制”的基本方法。但相对于城镇经济发展的非均衡特点，明显暴露出目前管理方法的机械性，进一步加大了规划控制与现实发展的矛盾冲突。以山东省为例，截止2004年底城镇和独立工矿用地现状，与2010的规划数据相比，似乎没有很大矛盾，但由于平均化的“划圈”控制，热点城镇地区被“基本农田不能调整”控制，撤并的乡镇、整合的村庄和现实中发展不起来的城市，占有了大量的指标资源而无法作相应调整，客观上加剧了社会发展与用地需求的矛盾，并由此在土地资源管理上产生了三个方面突出问题：一是“农地圈”数据不实。国家分配的基本农田保护指标普遍高达80％甚至90％以上，热点地区为了留出城镇发展用地，不少地方将基本农田“上山、下塘”，耕地和基本农田面积的数据存在一定水分，特别是质量达不到要求。二是热点地区“城镇发展圈”难以控制。东部11省市特别是一些城市群带地区，上一轮土地利用总体规划确定的到2010年的城镇规划建设用地指标已普遍用完，有的甚至用到了2020年，由于无规划建设用地可用，导致许多地区违法用地居高不下。三是建设占用农用地“占补”难“平衡”。土地管理法规定，农用地转为建设用地，要实施“占补平衡”，但多数热点发展省份土地后备资源不足，耕地后备资源更是缺乏，“占一补一”在一些地区存在质量下降的问题，同时过分强调占补平衡，缺乏科学的开发复垦规划，一定程度上也会对环境破坏构成潜在威胁。2.3土地利用信息反馈机制时效性、可靠性不足从土地权籍变更登记系统看，一是土地的分类数量、权籍关系缺乏准确可靠的普查统计，同时由于制度设计、地方利益方面的原因，有些地区的政府和部门存在瞒报、漏报现象，造成全国土地利用数据的准确性较差；二是地籍信息的动态更新滞后，管理工作量巨大，技术支持不足，时效性难以满足。从土地的执法监察机制看，一是法律规定不完善，土地管理法、城市规划法等既未对更改规划作出程序性规定，更未对违反规定的决策做出惩处性规定，加之违法行为行政处罚程序复杂、没有强制执行权，在一定程度上对违法行为失去了警戒力。二是法律保障机制脆弱，决策层面“违规”缺乏有效的制约途径，监管力量薄弱分散，“事前防范”机制存在多重障碍，造成行政成本高，监察效率低。这些原因客观上必然造成土地利用信息反馈的失实。3改进和提高土地用途管制技术支撑体系的对策要点3.1准确定位用途管制的目标因素土地资源配置关乎经济社会的可持续发展，目标性是用途管制的首要特征。其一要体现对民生安全的保障，主要是国家粮食安全。按照FAO的解释和公众常识，包括四个方面的内容：充分供应（数量）、安全可靠（质量）、足够有效（购买力）、及时便捷（可获得性）。因此，粮食安全的根本不在于国家一段时期产量多少、储量多少，最重要的是“藏粮于地、藏粮于技”。1996年以来，全国年均减少耕地66.7万hm2，其中粮食面积年均减少46.7万hm2，面积减少对粮食产量的影响占40%以上[4]。由此可见，国家土地利用总体规划，首先必须根据中国人口发展的目标，分时段设定必要的耕地保有量，特别是基本农田保有量。在目前农业科技水平没有较大突破的前提下，必须坚守全国1.2亿hm2耕地“红线”。其二要体现对国家环境安全的促进。中国土地资源已呈现过度开发特征，环境破坏严重，约有180万km2土地已经荒漠化，占国土总面积的19％[5]。土地利用总体规划应尽可能地保护原生态用地、扩展林木用地，促进生态环境的自我平衡。其三要体现对国家经济安全的协从。国家经济安全指的是规模合理、结构合理的投资强度。土地利用管理协从保障国家经济运行安全，主要是合理安排建设用地资源的时空分布，有保有压，控制总量，通过建设用地资源的有序投放，配合国家实现稳定的投资发展战略，这是近年来国务院采取的重大措施。3.2总量控制特别是建设用地配置要充分尊重生产力发展的“非均衡”规律当今世界城镇化发展，一个突出特点是集聚[6,7]。城市首位度扩大，特大城市、大城市、城市群（或称都市连绵带）成为全球最具发展活力的地区。到2000年，世界100万人口以上的城市162座，其人口规模占世界城市人口的比重达42.6％。根据有关权威机构的研究，中国已初步形成了15大城市群的雏形[8]，城镇人口向宜居地区适度集聚，符合人本主义精神，同时有利于集约用地和环境保护。如日本，属于人口稠密的国家之一，由于上世纪70～80年代超过43.5％的全国人口集中于东京、大阪、名古屋三个土地面积仅占全国10.4％的都市圈中，才使得占日本国土2/3的森林资源得到保护。美国城镇化过程中，超过60％的人口集中居住于狭窄的160.9km以内的海岸线上，使得牧区和农村人口急剧减少，实现了退耕还林、还草、休耕，大自然得以修养生息，才使美国告别了沙尘暴的肆虐。因此，土地利用总体规划应将建设用地资源适度向15个城市集中发展带倾斜，通过市场配置和税费调节，适度提高新增建设用地的取得成本和保有成本，提高政府土地收益，促进土地节约集约利用。同时国家建立转移支付制度，对承担耕地和基本农田保护任务重的地方给予补贴，这样可以有效提高中国的土地利用效益和环境保障效益。对此，国土资源“十一五”规划编制课题组所作的《国土资源综合整治战略研究》，提出了相似的研究结论，提出了4＋10个人口与产业积聚区，该区域的城镇化水平将大幅度提高，耕地保有面积应当有一定幅度的调整。3.3实施城乡建设用地总量控制下的动态可置换制度15个城市集中发展带，东部地区居多，但东部地区城镇建设用地的增加，完全可以避免耕地总量的减少。根据2004年国土资源部地籍司《全国土地利用变更调查报告》，北京、上海、天津、辽宁、河北、山东、江苏、浙江、福建、广东、海南11省市，土地面积超过108万km2，约占国土面积的11％，11省市建设用地占到土地面积的10.74％（含城镇、独立工矿、农村居民点及交通、水利用地），农用地占到68.48％，如果建设用地面积中50％作为城镇用地，城镇用地总量会达到5.8万km2，即使平均按照120m2/人的最高城市人均用地标准，将可承载4.8亿的城镇人口，未来完全可以承载国家50％左右的城镇居民，将极大地缓解因人口分散居住给环境带来压力，同时切实提高城镇集约用地的水平。因此，建议国家推行实施城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩制度，通过城乡建设用地的动态置换，缓解东部城市建设用地紧张矛盾，并切实提高中国城镇化发展的质量和水平3.4加大地籍信息管理的工作力度和技术支持地籍管理面广量大，时效性、准确性要求高。首先，应加强管理力量，建议借鉴欧洲、香港等地做法，设立直属国家的田土登记管理部门，实行垂直管理，以确保田土登记不受干扰。其次，应建立全国定期普查制度，通过专业组织、专业力量实施定期调查，确保数据的准确性和时效性。三是提高资金投入，强化技术支持，使地籍管理工作能够充分利用现代卫星、遥感和网络技术，建立动态的变更登记信息系统。3.5强化土地用途管制的法制保障措施。要从社会监督、行政监督、司法救济三种渠道，切实强化土地用途管制的执法监察