发展中国家银行改革的经验分析

内容提要：本文着重对家国有银行的产权改革经验进行研究，分析国有银行改革的理论动因，并探讨政府选择什么类型的国有银行进行改革。国外学者研究表明，发展中国家国有银行较股份制银行效率低下，政府控制的银行体系暴露出来的问题可能对整个国家带来潜在的和财政风险。政府对国有银行实施改革后不能显著改变其经营绩效，只有政府完全放弃对国有资产的控制权，银行改革的优势才能发挥出来；国外战略投资者的进入，能显著提升银行绩效。关键词：发展中国家国有商业银行产权改革银行绩效过去15年内，世界上有59个国家的约250个国有商业银行实现了产权改革，改革的方式主要有三种：向社会公众公开发行股票、直接出售国有资产和向社会公众赠与股票。这些国有银行在改革前是为国家发展提供资金支持的主要力量。本文主要对发展中国家国有银行产权改革的方式以及改革成效进行了分析，以期为我国国有商业银行改革提供可资借鉴的国外经验。一、国有商业银行产权改革的动因1986年法国的银行首先发起私有化改革，90年代西欧国家也纷纷发起了大规模的私有化浪潮，而新兴市场经济国家如中国和印度的银行在过去的几年里也进行了产权改革。那么，世界上多数国家进行产权改革的动因是什么呢?首先，国有银行的效率普遍较私有银行低下。国有银行的管理层对银行拥有控制权，但没有剩余索取权，导致管理层有可能利用有限的控制权为自己谋求隐性收入，国有银行较私有银行具有更高的代理成本；同时，政客们往往利用国有银行为其自身利益集团服务，使银行偏离收益最大化的经营目标。ShleiferandVishny(1994)的研究发现，即使在完全市场经济国家中，国有银行同样需要承担诸如保持充分就业、使金融产品低于市场定价等社会目标。LaPorta(2002)对国有银行在重要经济领域的作用进行了研究，他们运用了92个国家的数据，验证银行的股权国有化是否对金融体系的发展和经济增长率产生影响，社会、目标是否会左右国有银行的经营目标。研究表明，国有控股银行在经济发展最差的国家占比重最高，政府拥有的股权越多，资本收益率和经济增长率就越低，国有经济阻碍了金融体系的发展，限制了经济增长水平。同时，国有银行经营目标也普遍存在多元化的问题。Bonin(2002)检验了罗马尼亚、波兰、匈牙利、保加利亚、捷克、克罗地亚等六个转轨经济国家的银行所有权结构(国有、私有和外资所有)对银行绩效的影响。样本包括6个国家1999年至2000年的222个观察值。大约3／4的银行是私有的，其中，40%完全是外资所有。多数外资银行由国外的战略投资者独资，近60%的银行由外资控股，不到15%的银行仍为国家所有。研究表明，股权完全私有化的银行资产回报率与权益回报率高于国有银行，外资银行的盈利能力最高，其消费贷款的增长幅度也最大。Barthetal.(2004)建立了107个国家的银行数据库，研究银行监管实践与银行业效率以及脆弱性之间的关系，同时也检验了银行的国有股权与竞争力之间的关系。研究发现，银行的产权国有化和银行的产出水平负相关，而与银行的腐败指数正相关。Comett(2003)对16个远东国家从1989年到1998年国有与私有银行的绩效进行了比较研究。国有银行的资本充足率、流动性和管理效率较低，信用风险较高，其盈利能力也显著低于私有银行。在1997年的亚洲金融危机中，国有银行的绩效较私有银行恶化得更快，国有银行在金融体系中占主导的国家更是如此。其次，国有银行普遍存在预算软约束的问题。较私有银行而言，国有银行的管理人员很少因为业绩差而受到处罚，国有银行也很少面临破产的威胁。而资本市场和来自于债权人的压力往往对私有银行起到较强的约束作用。BerglofandRoland(1998)、Linetal.(1998)、Frydman(2000)认为，预算软约束对于国有来说是一个较为普遍的问题，东欧等前社会主义国家整个经济转轨时期都存在这个问题。但预算软约束的情况决不仅限于转轨经济。对于政府来说，允许国企破产的政治成本将远高于救助该企业的经济成本。如果政府严格按市场规则约束国有银行，那么因担心形成金融危机，政府会采取对将要破产的国有银行进行重组或引入私人股份增强竞争等方式实施救助。Frydman(2000)对转轨经济国家预算软约束的影响问题做了深入研究，通过216个公司样本研究了捷克、匈牙利和波兰三国是否仅实行市场规则约束国企就可以促进其绩效增长。他将样本按所有制性质分组，发现私有企业外部投资者的收益增长率比国有企业高10个百分点。更重要的是，因为政府不希望绩效差的国企倒闭，一旦对其实行市场规则约束，将直接对国有银行造成冲击。Cull(2002)研究了捷克共和国通过向社会公众进行赠与国企股份而形成的股份公司中存在预算软约束的问题，这类公司的经理人有以牺牲外部股东的利益为代价侵吞公司资产的动机，经理人能够从公司挪用大量的资金而不会受到惩罚。Cull等人建立了一个包括392家捷克公司自1994年至1996年的数据库，样本数量为1017个。这些公司有一半是改制形成的股份公司，另一半是有限责任公司。银行经常作为投资基金的发起人和代理人，对公司规模、资本的充足率以及初始的杠杆比例起关键的控制作用。研究发现，改制形成的股份公司绩效表现往往比通过现金收购方式获得股权的大股东控制型股份公司差得多。最后，建立能促进经济增长的金融体系的重要·性。毫无疑问，政府应该放弃任何被证明存在瑕疵的金融发展模式，例如业绩较差的国有银行体系。RaianandZingales(1998)证明，金融，特别是银行体系应对一个国家的经济发展起到重要作用，他们认为金融体系的发展可降低公司的外部融资成本，因而金融体系的发展与经济增长正相关。LevineandZervos(1998)也证明了银行业的效率对于经济发展来说是至关重要的。Levine(1997)和Laporta(2002)等人相关的研究强调了创建一个适应银行业发展的和监管框架的重要性。二、国有银行实现产权改革转型的国际经验国有银行存在的问题促使很多国家对其股权进行私有化。银行的产权改革面临的主要问题有：(1)政府应该选择什么类型的银行进行产权改革；(2)产权改革的方式；(3)如何改革国有银行占主导的银行体系；(4)如何吸引外部(通常是国外)的战略投资者和人才到银行体系中来。(一)政府应该选择什么类型的银行进行产权改革政府应该选择什么样的银行进行产权改革、银行应该满足什么条件才能改革?ClarkeandCull(2002)研究了阿根廷自1991年起的13家银行的售卖情况。他们发现(1)对银行产权的改革倾向于业绩较差的银行；(2)冗员过多的银行改革难度较大，买断富余员工的工龄需要经历阵痛；(3)规模较小的银行比大银行更容易实施产权改革；(4)1995年墨西哥金融危机后，国有银行的救助成本增大，银行产权改革的数量增加了。Boehmer(2003)运用51个国家有关银行产权改革的样本，检验了一个国家的政治、经济因素如何影响银行产权改革的决策，特别比较了经合组织成员国以及非经合组织成员国银行产权改革的决策是否一致。他发现，发展中国家银行的资产质量越差，政府的政策越是强有力，政府对公众越负责，银行产权改革的步伐就越快；对于经合组织国家来说，只有当其国家财政状况较差时，银行才倾向于改革产权。(二)产权改革的方式国际上通常采取三种方式改革股权：售卖资产、向社会公众公开发行股票和向社会公众赠与股票。售卖资产就是政府将国有银行的所有权向现有的公司或一组投资人销售，政府可销售一部分或所有的国有资产，而比较典型的方式是政府直接将国有资产销售给投资者或公开拍卖。GrubenandMc-Comb(2003)以及HarbieandKantor(2003)描述了墨西哥的国有银行在上世纪90年代早期几乎都是通过拍卖实现产权改革的。政府通过资本市场向社会公众或机构投资者公开发行股票，这是一种既运用范围最广、也最经济的产权改革方式。Jones(1999)指出，自1997年以来，59个国家的政府曾通过630多次在公开市场发售国有股份募集了资金约4460亿美元。前计划经济国家例如俄罗斯、波兰和捷克等国最先实行通过向社会公众赠与股票的方式实现国有股权的改革。赠与方式主要表现为政府向社会公众大量分配国有资产或者公民给付极低的对价，其实质就是政府向社会公众赠与国有资产。Boehmer(2003)检验了51个国家的270个销售国有资产的交易，研究区间为1982年至2000年，政府共募集1190亿美元资金，其中，46.7%是向公开市场发售股票，53.3%是售卖国有资产。平均每笔交易额达4.42亿美元，其中47.7%为银行资产。(三)对非转轨经济的发展中国家银行产权改革的研究非转轨经济的发展中国家银行产权改革的研究文献较少，部分是同时研究多个国家的情况，部分是仅研究一个国家的案例。Boubakri(2005)研究了1986年至1998年22个国家的81家银行，在完全或部分实施产权改革后银行的绩效情况。研究结论是：(1)仅仅依靠产权改革并不能显著提升银行的盈利能力和经营效率；(2)银行所有者的类型和银行业的行业集中度显著影响银行承担风险的行为，由产业集团控股的银行较地方银行和外资银行愿意冒更大的风险。Beck(2005)对巴西1995年危机后国有银行转型的案例进行了研究，他按季收集了1995年1月至2003年9月的数据库，共4864个样本观察值。研究发现，巴西政府处理已经崩溃的银行体系有三个选择：对危机银行实施清算，对危机银行进行产权改革，对危机银行实施重组予以保留。结果，已经改革产权的银行较国有银行的业绩得到了显著改善。Omran(2003)研究了埃及1996—1999年间产权改革的12家银行的业绩变化。他对银行股权交易日前后一系列银行绩效指标变化进行了检验，包括盈利能力、资本风险状况、资产质量、经营效率、流动性风险以及业绩增长情况。结果发现，经过产权改革的银行各项绩效指标并没有显著的增长趋势，由于1999年宏观经济不景气，银行的盈利能力和流动性指标呈显著F降的趋势。同时，私有化程度较高的银行业绩水平也较高。B.diPattiandHardy(2005)描述了90年代巴基斯坦银行体系的改革。该国银行业的改革方式主要是私有化和放松管制。截至1997年，巴基斯坦已有两家银行完全私有化，但仍有四家大型国有银行和21家股份制银行以及27家外资银行参与市场的竞争。他们运用了30多家银行每年的数据，共547个样本观察值计量银行的绩效变化情况。他们发现，这两项改革短期内使所有银行的收入和成本都上升了，但并非所有银行的利润都增加了，完全私有化的两家银行的绩效与其他银行也没有显著区另U。除了上述描述银行产权改革绩效变化的实证以外，一些学者对家的银行产权改革的模式、股权定价等方面也进行了研究。Clarke(2005)对发展中国家产权改革的内部模式进行了研究，包括：股权定价、裁员的比例、政府能够担保的贷款组合以及股权交易中的潜在购买者。他运用阿根廷90年代15个省内的银行股权私有化的数据进行了检验。研究结论表明，财政赤字较高的省份倾向于接受裁员和对大量贷款组合提供担保，目的是获得较高的售卖国有股权定价。Brock(1999)描述了智利两家银行产权改革的模式。第一个模式始于1975年，是采取直接销售国有资产给银行的前股东。在1982年智利的债务危机爆发时以失败告终，央行被迫关闭或对已经私有化的银行再度国有化。第二个模式开始于1985年，主要采取向社会中小投资者发行股票的方式。当时智利政府面临很多困难，特别是中央银行对国有银行和其他金融机构再度实施私有化，结果较其他的拉丁美洲国家要成功得多。HaberandKantor(2003)描述了墨西哥银行产权改革失败的案例。该国银行私有化开始于1991年，5年后以失败和崩溃告终。墨西哥政府1982年对所有的银行实施国有化，1991年又对所有的银行实施私有化，并通过销售国有股权使财政受益最大化，整个改革过程忽视了购买者竞争力的衡量和建立良好银行行为准则的必要性。政府通过保护国内银行免受市场竞争压力的方式来保