发展旅游和遗产保护能否“双赢”

发展旅游和遗产保护能否“双赢”作者：魏小安窦群彭德成文章来源：中国旅游报2002.12.11更新时间：2003-7-10发展旅游和遗产保护能否“双赢”（上）魏小安窦群彭德成一、中国旅游业发展过程中世界遗产发挥了多方面的突破作用目前中国已有28处世界自然文化遗产，居世界第三位。今后一个时期还将有一批地区被列入世界自然文化遗产名录。这必将进一步提升中国旅游业的发展能力，加速建设世界旅游强国进程。1.世界遗产资源是中国旅游业发展的重要资源基础中国旅游业发展最初所依赖的资源主要是文化型的，1987年，中国首批获得认定的6处世界遗产是这些文化型旅游吸引物的杰出代表，由此，也形成了当时北京、西安等国际旅游的主要目的地。以当时世界遗产资源最为集中的北京为例，其国际旅游人数连年保持高速增长，几乎占据全国的三分之一。2.世界遗产地在全国范围分布的逐步拓展，有力带动了全国旅游业的均衡发展中国目前的28处世界遗产分布在全国19个省份，而在1987年，世界遗产在中国的分布只有8个省份。随着世界遗产地在全国各地分布的逐步拓展，一批新兴的国际、国内旅游目的地逐渐崛起，旅游业发展在全国也呈现全面开花的局面，一个突出的标志是，北京市作为传统的目的地，其突出作用呈现下滑趋势。世界遗产地的带动使一批新的著名旅游目的地不断形成。在目前的28处世界遗产中，既有北京故宫这样传统的著名旅游景点，更有丽江、张家界、平遥、九寨沟这些新兴的旅游目的地，这些十几年前在中国还非常陌生的地名，如今已经成为国内外知名的旅游目的地，这在很大程度上要归功于世界遗产所带来的综合效益。世界遗产地的旅游业已经成为经济欠发达地区居民脱贫致富的重要产业。随着申报世界遗产的成功，当地知名度的提升，以及交通条件的大大改善，许多中西部地区的经济和社会发展得到进一步推动。通过世界遗产地旅游业的发展，许多地方充分认识到旅游业是一个富裕百姓的重要产业，是当地发展特色经济的重要组成部分之一。3.有力提升了中国旅游的主题形象，提升了旅游市场的拓展能力1992年以来，为更好地向海外旅游者宣传和介绍中国旅游，国家旅游局不断推出以不同风情旅游为主旋律的旅游主题，旨在招揽更多的海外旅游者来华旅游。在这个过程中，中国世界遗产地的逐年增加和分布地的逐渐拓展，为这些主题形象的设计提供了良好的背景，其中有多个年份的主题年宣传活动都与遗产地的宣传、开发和保护密切相关。世界遗产资源是中国旅游业发展的重要资源，是市场拓展的重要品牌，是发展全国旅游、带动地方经济可持续发展的重要动力。二、中国世界遗产资源开发、管理及其旅游发展相互关系中的现实问题（一）问题集中在管理体制1.计划经济遗留下的体制已经难以适应世界遗产资源保护、开发和经营管理的要求目前，中国绝大多数的世界遗产地的管理体制还是沿用计划经济体制下的机制，机制落后，观念保守，基本属于是社会公益事业的范畴，不能严格按企业来要求。当前，国家对世界遗产地资源保护的财政拨款十分有限，国际援助和社会赞助杯水车薪。管理经费和职工工薪部分靠财政拨款，部分靠自筹自支，有的完全实行自筹自支。这种管理体制和经营机制导致了许多地方世界遗产资源的闲置与浪费；另一方面是开发和经营中的无序、低效以至破坏，严重困扰着资源环境的保护和旅游业以及地方经济的发展。2.多头管理，多重目标中国的世界遗产地依据其资源的状况，可能分别归建设、林业、环保、文化、文物、宗教、地质、旅游等部门行使管理权。必要的还成立了相应的行政管理机构，如风景名胜区、国家森林公园、自然保护区管理委员会（或管理局）、文物管理委员会（或文管所）等，作为国家资源所有者代表实施管理权。世界遗产地名义上属于国家所有，但实际上中央、省、市、县、乡各级政府及其部门都能出面操作。往往在同一遗产地内，在条块分割、各据一方的情况下，在地方、部门、单位、个人利益的驱动下，有法不依、执法不严，貌似建设、实为破坏，名为保护、实为垄断的现象极为常见。各个部门分别从各自不同的角度对世界遗产地实施管理，这些管理在一些环节上，有时会和地方利益发生冲突；部门之间由于工作角度不同，在一些问题的认识和处理上也经常有分歧，这些管理的交叉，使世界遗产地的管理难以实现理想化的管理总目标，而成为各种管理目标相互妥协的产物。比如，作为世界遗产地的庐山，竟然出现了海拔800米以下归星子县管理，海拔800米以上归庐山管理局管理的尴尬局面，有效地管理完全无从谈起。3.市场化运作过程中带来的部分消极影响在中国建立社会主义市场经济体制的构建过程中，反映在世界遗产地的就是部分遗产资源的市场化运作，尽管市场化的运作形式多种多样，其利弊问题还有很大争议，但是，由于中国经济处于剧烈的转轨时期，世界遗产地资源开发和管理的法规体系不够健全，在市场化的运作过程中，的确存在各种各样的问题。比如，世界遗产地当地居民的利益受到不同程度的损害；经营者无视政府的管理，片面追求经济效益，忽视世界遗产地的保护和作为公共资源的社会效益等等。4.利益分配机制有待理顺世界遗产地的相关利益者呈现多主体化和多层次化，相互利益关系极为复杂。各相关利益者的利益要求不同，满足各自利益的方式与途径也不相同。在实际运行中，多元化的相关利益主体、多样化的利益需求、多方式的利益实现途径，构成了一个错综复杂的利益网络。在世界遗产地的经营管理过程中，各种矛盾的归结点在于利益的分配问题，就是各个利益主体在世界遗产地经营管理中义务和利益的分配问题。现实的情况往往是，对于保护、宣传、科研等公益性的事业，各个利益主体都不愿意承担责任；但是，对于经营效益的分配则争夺非常激烈。这种局部和短期利益的争夺显然不可能保障世界遗产地的保护和永续利用。（二）旅游开发和遗产保护被错误地理解为对立关系由于一些世界遗产地在旅游开发过程中出现了不合理的行为，引起社会的普遍关注，因此，一种观点就认为，旅游开发和遗产保护存在致命的对立关系。特别是由于旅游业在中国的发展时间仅有20年，一些人仍然对发展旅游存在保守意见，旅游被不正确地和“吃喝玩乐”等享乐主义思想联系在一起，在这种情况下，一些观点甚至把发展旅游和“破坏”直接地联系在一起。（三）学术研究滞后世界遗产地建立的一个重要作用就是作为学术研究的基地加以保护，但是，由于片面追求经济效益，加之中国世界遗产地因为人才、资金等各方面的局限，学术研究开展普遍不力，许多中国世界遗产地的学术研究甚至落后于国外，大大削弱了世界遗产地本身所应发挥的科学价值。（四）世界遗产申报工作盲目升温一些地方只看到世界遗产地申报成功后所产生的积极影响，在对世界遗产申报要求缺乏全面了解的情况下，没有比较全面地征求当地居民的意见，运用远远超出当地经济发展现实实力所可以负担的资金，大动干戈，作为“政绩工程”加入申报世界遗产的行列，给当地社会经济发展带来沉重负担，完全背离了当地社会经济发展的实际情况，失去了申报世界遗产本身所应具备的意义。三、中国世界遗产地旅游业发展走势与发展过程中有关问题的解决方案今后一个时期，中国世界遗产地的数量还会有显著增长，旅游业也会有较大规模和较快速度的发展。正视旅游发展与遗产资源保护与开发相互关系中的问题，准确判断这些问题的走势，确立处理这些问题的准则并找到合理的解决方案，既是世界遗产资源保护和永续开发利用的需要，也是中国旅游业可持续发展的要求。（一）世界遗产资源开发过程中值得特别关注的两个走向：市场化与地方化1.市场化当前，中国经济市场化的进程不可逆转，再加上中国加入世贸组织，在这样一个大的制度环境下，解决遗产资源开发方式的问题就应从市场经济中寻求出路，改革现有的遗产管理体制，将资源推入市场，实现要素资源的合理流动。世界遗产资源的市场化运作作为中国市场化进程中的一种现象，从全国来看已经是挡不住的事情，所以现在的问题不是允许不允许的问题，而是如何干的问题，与其背离市场经济规律对这一过程设置障碍，不如对这种行为进行规范。对于市场化过程中有关问题的把握，要从我国现实的经济发展环境，从我国市场化改革的制度背景，从有效解决经济落后地区的贫困落后状态入手，背离了这些前提，就很难找到正确的答案。从遗产资源的属性上来看，为社会主义全民所有，国家是作为公众的代表占有这些资源的，但这并不是说国家所有制就不能探讨产权组合的新的方式和公有制的新的实现方式。几十年社会主义实践和二十多年改革的经验证明，传统的国家所有制在资源配置方面效率低下，在遗产资源的开发方面也同样表现出这个共性。当前，我国旅游资源开发建设和经营管理正处于关键的改革时期，一些新的经营模式正在各地探索、酝酿和创新。在改革中创新而已经形成了世界遗产资源的整体租赁经营模式、股份制企业经营模式、上市公司经营模式等多种模式，这些模式的出现，都是发展、改革的、实践的需要。可以预见，随着我国旅游业的蓬勃发展和改革开放的不断深入，新的模式将层出不穷。但是，在当前旅游业快速发展的情况下，应当清醒地认识到，各种创新模式产生于特定的环境与条件下，同样具有一定的风险与局限，需要在运用中不断完善，在实践中不断发展，需要结合各地不同的实际，灵活地加以运用。综观已经实施市场化运作的世界遗产地的发展，至少表现出了以下积极的因素：有利于建立起符合遗产资源良性发展的管理体制。长期以来，由于世界遗产地管理体制复杂、政出多门的宏观管理格局，加之普遍存在的区位制约、交通等基础设施薄弱、资金投入不足和人才匮缺，使得在其经营发展中，专业化经营水平低，市场经济适应性差，可持续发展的后劲不足，难以适应社会主义市场经济的要求，难以适应旅游产业发展的要求，难以满足地方经济社会发展的需求。以上问题的核心在于世界遗产资源经营管理的市场化程度不高。解决世界遗产旅游经营和发展的首要任务是理顺体制、活化机制，创新符合市场经济要求、有利于其长远发展的经营模式。市场化的进程有利于打破部门在强调保护的帽子底下对世界遗产资源的垄断经营，但是经营管理质量难以保障，最后的结果是资源既没有保护好，游客也不满意。这是一种典型的官商经营模式，官商必然直接带来服务态度差、服务质量低等突出问题。打破这种格局的途径只有竞争，只有勇敢地面对市场，而不是回避市场、鼓励落后的垄断经营。有利于构筑世界遗产地的现代化发展。旅游业是现代服务业的重要组成部分，对遗产资源的开发可以带动遗产地经济直接进入现代服务业，为消费者提供最终服务。遗产资源开发依靠的是具有特色经济竞争力的当地资源，使遗产资源进入旅游市场，不是对资源的消耗，而是对资源的持续利用。有些世界遗产在开发经营的过程中可能会对自然环境产生一定的影响，但这种影响是可以进行控制的，是局限在一定的时间内的，一旦转入经营过程，就很有可能不断增强对遗产的保护能力，增强遗产地区域经济的可持续发展能力，从而使世界遗产资源走向保护与开发良性循环的轨道。有利于增强资源保护的能力。客观来看，企业更加注重企业自身的市场形象和长远发展。而对世界遗产资源实施有效保护和合理利用，这是企业良好市场形象的重要载体。比如说黄山旅游股份公司成立后，黄山原来一年的保护费200万，“黄山旅游”上市之后一年投入的保护费2500万。2.地方化近年来，围绕世界遗产资源市场化经营建设问题，在政府部门、产业界和学术界，引起了不小的争论。其焦点，表面看是旅游资源的开发和保护之间的矛盾，实质上是由于经营模式取向导致的管理体制的变革和地方发展要求与部门分割管理的冲突。一个时期以来，有一种观点建议，在中国建立遗产管理局，由国务院直属，自然文化遗产由管理局直接管理。但是，这种模式对于世界遗产地的地方政府利益会有明显的冲击，在中国的现有国情下，可能实际运行中的困难会很多。比如，一个突出问题，世界遗产地范围内的居民，中央政府是否能够实施有效的管理和服务？如果要搬迁居民，是否能够在资金方面支持得起？后续的社会问题如何解决？再者，实施垂直的封闭管理，实际上是要设立许多独立的地域单元，在行政区划等实施问题上有许多问题。因此，从今后的走势看，世界遗产地地方政府为主的世界遗产管理体制具备相对合理性，也有许多积极的因素，因此有可能得到进一步完善和强化。今后需要在坚持法规和世界遗产资源保护准则的前提下，逐步扩大地方