剖析政府机构改革典型案例

1剖析政府机构改革典型案例——随州市“大部制”改革之路王洁盛宏伟张中华朱丹王志鑫①摘要：国务院“大部制”改革已进行半年了，各级地方政府也将开始部门改革。随州市“大部制”改革自2000年开始已有8年历史，通过研究随州“大部制”改革，可以为地方各级政府改革提供经验和教训。我们通过调查发现随州“大部制”改革过程中主要存在强势部门“改不动”，内外部压力重重，没有健全的制度保障等问题。调研结果给我们的思考是：一、改革是一个过程，不可能一蹴而就；二、改革过程中要注重部门间的协调；三、职权集中后要解决好权利监督问题；四、机构合并、设立要有科学论证、决策过程。关键词：随州大部制权利利益监督Abstract:The“bigsystem”reformoftheStateCouncilhasbeencarriedoutforahalfyear,andalllevelsofLocalauthoritywillalsostartthedepartmentreform.The“bigsystem”reformofSuizhoustartedfrom2000andalreadyhasahistoryof8years.TheresearchofSuizhou“bigsystem”reformwillprovidesexperienceandlessonforalllevelsofthelocalgovernment.Throughtheinvestigation,wefoundthatinthereformprocesssomestrongdepartment“remainunchanged”.Andtheinternalandexternalpressurespileup,andthereisn’tanyperfectsafeguardsystem.Whattheinvestigationandstudyresultgivesusis:thereformisaprocess,anditisimpossibletogetitdoneatastroke.Andinthereformprocessweshouldpaygreatattentiontothecoordinationamongdepartments.What’smore,aftertheauthoritycentralismwemustsolvetherightsurveillanceproblem.Aboveall,themergerandsettingupoforganizationsmusthaveascientificexaminationanddecision-makingprocess.keyword:Suizhou,“bigsystem”reform,Right,Benefit,Surveillance①王洁，公共管理学院公共事业管理0601班；盛宏伟，公共管理学院行政管理0502班；张中华，法学院法学0605班；朱丹，公安学院治安0602班；王志鑫，工商管理学院市场营销专业0502班。中南财经政法大学“博文杯”实证创新基金项目2一、前言十届二次会议审议通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案》，第五次行政管理体制改革正式开始。2008年3月15日，十一届全国人大第一次会议经过表决，通过了国务院机构改革方案。行政管理体制改革成为中国一大热题。这次改革涉及调整变动的机构共15个，是为了谋求形成“宽职能、大部门”的政府组织机构和体制结构，使其逐渐实现向大交通、大农业、大科技管理方式的过渡。从2000年开始，湖北省随州市以升格为地级市为契机，在初建时经济基础状况较弱，改革成本较低，行政包袱较轻的天然条件下开始了精简机构的“大部制”改革。2000年6月出台的《随州市直党政群机构设置及人员编制方案》，其基本思路很清晰，就是“合并同类项”：该方案主要强调了用三大原则“合并同类项”：职能基本相近的单位能合并的尽量合并设置；职能衔接较紧的单位采取挂牌设置；职能交叉的单位能不单设的尽可能不单设。内设机构设置时，也不搞“上下对口”，而是综合设置科室，统一确定机关人事、财务，原来配备的文印员等工勤岗位全由机关干部兼任，财务全部集中到市财会核算中心管理，工作由各单位办公室负责承担；科室领导职数统一定为一科(室)一职，绝大多数单位纪检、工会和机关党委(党组)也没有配专职干部。全市七成多科室仅设一人，自己管自己。在这个方案的指导下，随州开始了“大部制”改革。经过严格有效的措施，随州市编制总量从5569名减少到5134名，精简率达8%.当时市本级只有行政编制860名，跟周边地市相比少了三分之一左右。随之而来的是随州市政府工作效率的大幅度提高和政府机构精简带来的种种便利。如今，随州市的大部制改革已历经八年。随州市八年的改革，有得有失，一路坎坷。八年来，随州市趟着“小政府，大社会”的路子，严格控制编制，合并机构设置。行政编制比地级市前精减435人，财政供养系数低于全省平均水平。前随州市市长李红云在接受采访时曾用一句“改革试行八年以后，我们深切的感受到了大部门制的优越性。大部门制一方面节省财力，关键是运行灵活，运转有效，是一个效率非常高的模式，所以我们把它坚持到现在。”来表达在改革中他对大部制的真切感受。随州的大部制改革并不是一帆风顺的。在改革中也曾遇到了很多困难和阻力。如今，机构数量也由最初的55个退回到了64个。但随州市毕竟将大部制改革坚持至今。到底是怎样的信念和何种措施，使随州市的大部制改革一路乘风破浪坚持到现在？又是怎样的机构设置和制度建设使随州的大部门制得以顺利而又良好地运行？我们带着这些疑惑开始了这次调查。3二、改革历程（一）改革背景随州早在1986年就申请与湖北荆门、鄂州一起升级为地级市，但未成功。2000年，国家第四次政府机构改革如火如荼进行，市、县、乡机构改革全面启动。随州再次适时提出升格为地级市的请求，同年6月25日，获得国务院批准。随州市进行大部制改革是一种自觉行为。随州升格为地级市，在原来省管市的基础上组建机构。升格以后，广水市按由随州代管的县级市运行，随州市一个市里面的编制则划分为两块，一个是地级市随州，一个是随州的曾都区。当时刚刚升格的随州市面临两个主要困难：1、公务员编制受限制。当时省委领导强调升格以后不增加编制，保持一种高效的运行机制。由于公务员的编制受到严格限制，按照原来地级市的组织架构来组建机构显然是不现实的。这就要求随州市在政府组织架构上做一些新的尝试。时任省委书记的俞正声同志也有意在这方面做一些尝试，因而给予了大力支持。2、财政吃紧，财力短缺。作为一个刚刚升格的地级市，基础设施建设、各项配套措施以及方方面面的改革无疑都需要大量的财政资金，而随州市2000年的财政收入只有5.85亿元，财政资金短缺。在这种时代与社会背景下，大部制改革呼之欲出。随州临时组建的领导班子，经过商量后提交了《随州市直党政群机构设置及人员编制方案》。在充分考虑到随州底子薄、经济基础较差，所管理的行政区划比较少的实际情况后，方案的主要核心确定为精简机构。这份方案力求精简机构的内在正好符合国家地方机构改革的要求，很快得到湖北省委、省政府的批准，当年11月初就开始正式实施。（二）改革发展概况随州的机构改革指向目标是建立大部门体制，即政府部门在机构设置上，将职能相近的部门合并，集中在一个大的部门中。从而达到精简机构与人员，减少开支的目的。新生的随州市不受机构设置的旧惯例和规则限制，更易于构建新的机关体系；上级领导的支持也是改革能进行的坚强后盾：湖北省委、省政府一直“力挺”随州的改革。这些先天性的条件是随州“大部制改革”能顺利进行的关键。随州市机构编制委员会在改革中起设计与把关作用，改革遵循三大原则：职能相近的单位能合并的尽量合并设置；职能衔接较紧的单位采取挂牌设置；职能交叉的单位能不单设的尽可能不单设。不搞上下对口和横向看齐。随州改革采取了先整合机构再选用干部的做法。在所有的机构进行整合后，开始在原有曾都区和后划归入的广水市公务员系统内公开选调。根据精简后的哪些部门需要多少工作人员来制订选调计划，这样提高了选用公务员的针对性和有效性。因此很多单位都是几块牌子，一套班子。精简机构的另外一个办法是与下级政府实行“错位设置”。直接服务群众的部门，在区、县一级的人员编制远多于市里。比如随州市下属的曾都区设了移民局，市里则只在民政局内设一个移民科。把人力放在群众最需要的部位，提高服务质量，避免系统内“闲置”干部的存在。内设机构设置时，不是“上下对口”，而是综合设置科室，统一确定机关人事、财务，不单设科室，工作由各单位办公室负责承担；科室领导职数统一定为一科（室）一职，绝大4多数单位纪检、工会和机关党委（党组）也没有配专职干部。在机构内部中也讲究精简：全市成立一个财会核算中心，所有单位不再设财务科，各单位只设兼职的报账员；过去行政机关配有专职的文印员、通讯员和收发员等，改由机关干部兼任。经过有效严格的措施，随州市编制总量从5569名减少到5134名，精简率达8%.当时市本级只有行政编制860名，跟周边地市相比少了三分之一左右。后来一直坚持在2～3年内只允许暂按定编数的80%选调工作人员，留下20%的编制逐年用来招考公务员和接收军转干部。市直机关可用行政编制1076名，实有在编在岗行政人员878名，节余编制198名。改革后的随州市党委、人大、政府、政协四大系统减少的机构都在2个以上，直属事业单位减少的更多。据统计，全市在岗的行政人员比原随州市减少近250人。如果按平均每人每年工资2.5万元计算，此项一年就节省开支近700万元，这还没考虑同时大大减少的办公或行政成本。随州市在总结改革经验中认识到，只有严格控制编制，才能较好地抑制住机构及人员的臃肿膨胀，才能降低行政成本，减少政府支出，为纳税人省钱，把更多的行政和财政资源用在为群众服务上面。（三）改革中的特点通过调查，我们体会到随州“大部制”改革的独特之处，以下我们从几个直接易察的角度入手来阐述其特点：1）“一套人马，几块牌子”成普遍现象按照确立的三大改革原则，随州将职能相近的部门合并，集中在一个大的部门中。同时采取了先整合机构再选用干部的做法。在所有的机构进行整合后，开始在原有曾都区和后划归入的广水市公务员系统内公开选调。按精简后的哪些部门需要多少工作人员制订选调计划，这样提高了选用公务员的针对性和有效性。因此很多单位都是几块牌子，一套班子。由于部门众多，本文中我们只根据文章论述需要举例若干。调查中我们发现，随州政府按照各个部门的不同职能与特点采取了不同合并方式。一些职能相近的机构被合并，有的只挂牌不单设。比如，外事、侨务和旅游合并，设立“外事侨务旅游局”；文化局、文物局、体育局、新闻出版局合并统称为“文体局”（图2）。此外，社科联、作协、文明办、网络办、外宣办都挂在宣传部；党史办、地方志编纂办公室、档案局、档案馆也合并成一个机构；统战部、民族宗教事务局、台湾工作办公室和台湾事务办公室是一家。由于湖北省一级的政府还是传统体制，为了应对各项职能，随州的不少机构门外同时挂了几块牌子，但都是同一套班子。比如：市档案局与市档案馆、市党史办、市地方志编纂办公室四块牌子、一套班子。5市农业技术推广中心作为农业局的一个科级机构，同时加挂市农药监督管理站、市土壤肥料工作站、市植物检疫站、市植物保护站、市农业生态环境保护站、市种子管理站、市农业科学研究所的牌子，都是同一套班子。紧把编制关的相关部门对我们的解释是：对于农业这块，地市（州）就是二传手，自己不从事农业生产工作，是指导农业生产的，工作弹性很大。不该开的会不开，不该做的事情不做。这样才能提高效率。整合后，随州市政府组成部门和直属事业机构共２５个，比一般地市州少１０个以上。表1为随州市政府组成部门名单发展和改革委员会教育局司法局财政局人事局人口与计划生育委员会经委、国资委公安局建委交通局农业局水利局科技局民政局林业局商务局卫生局审计局劳动与社会保障局环境保护局文化体育局统计局粮食局外事侨务旅游局2）领导不配秘