关于生态环境质量监测事权上收的十个问题

关于生态环境质量监测事权上收的十个问题更新时间：2015-10-2310:39来源：新环境作者:阅读：1619网友评论0条问题一.哪些上收？哪些下放？根据《生态环境监测网络建设方案》要求，环境保护部将适度上收生态环境质量监测事权。环保部有关业务负责人表示，事权上收，上收的是生态环境质量国控点监测事权。那么，适度二字，该怎么理解？第一，上收空气、水和土壤的监测事权，并不是全部生态环境质量要素。我国的环境监测国家网已初步建成，基本可以覆盖全部环境要素，包括地表水环境质量，空气环境质量，近岸海域环境、噪声、生态环境以及国控污染源等。在众多要素中，适度上收的是空气、水和土壤的监测事权。其中，水环境仅仅限于地表水，并不包含地下水，地下水环境质量监测的职责在国土与水利部门。至于其他要素，如生态、噪声、酸雨、辐射等等，仍按原来监测模式运行。第二，上收属于国控性质的监测站点。遵循“谁考核、谁监测”的改革原则，地控点，如省控点和市控点，环保部都不上收。但是，地方各级环保部门要相应上收地控点的生态环境质量监测事权，其监测数据用于地方政府对下级的考核。以北京空气环境质量监测为例，国控监测站点共有12个，市控监测站点共有35个。属于环保部上收事权范畴的只是前者，后者的事权依然保留在北京市，具体由北京市环境保护监测中心负责。特别地，上收事权不包括重点污染源监督性监测，这部分事权不仅不上收，而且要下放。问题二.对地方环保部门意味着什么？对地方环保部门来说，一方面，要将生态环境质量国控点的监测事权上交给中央，另一方面，也要相应上收下级的生态环境质量监测事权。相对而言，前者是解脱，后者是解放。承担生态环境质量监测国控点工作，不仅需要投入运营资金，还要安排专人专职。特别是一些经济落后地区而言，人力、财力都比较缺乏，不能不说是一种负担。对他们来说，环保部上收事权，显然是一种解脱。卸掉这些任务之后，可以节省下不少精力，面对本就繁重的其他监测任务。不过，对于这种解脱，有的地方可能还不太乐意，甚至会有点小纠结。为什么呢？因为监测结果是用于考核的。原来是地方监测，国家考核，也就是说，国家考核地方生态环境质量状况的依据，由地方自己来提供。在那种机制下，不管是不是负担，但貌似地方或多或少拥有主动权。有些时候，在个别地方党政领导的干预下，调整监测数据，并不十分困难。如果事权上收，这种主动权就没有了。其实，这种失落大可不必。很多基层环保部门反映，除非上级领导有要求，否则环保部门没有故意篡改、伪造监测数据的动机。个别地方政府及其主要负责人之所以指使篡改、伪造监测数据，主要目的也只有一个：政绩。既然如此，对环保部门来说，事权上收后，可谓真正意义的心理解脱了。若再有上级领导过问，就有了充足的理由，数据已经由上级直接监测、直接获取了，自己已经无能为力了。岂不无权一身轻？从这个角度来看，事权上收，对地方环保部门是好事。一方面，正本清源，回归正轨，节省出一定的时间、资金和精力，开展事权范围内的其他监测工作；另一方面，有助于摆脱地方政府可能的过问和要求，缓解心理压力。当然，对地方政府特别是省级和地市级来说，事权上收不是被动接受和上交，也要相应地主动上收。同样道理，这种上收对下级政府来说，就是一种解放。不少地方反映，省级监测站受制于人员编制及财政政策的制约，往往只能将大量精力放在竣工验收监测上，以保证庞大系统的正常运转。地市级监测站成为各级站中压力最大、地位最尴尬的群体，不仅承担辖区内所有的指令性监测任务，还要承担来自环境管理部门安排的各类事务性工作。如果省级能相应上收一些事权，就可以在一定程度上解放地市级监测站。同理，地方对监测事权的相应上收，回归“谁考核、谁监测”的基本准则，将监测数据用于考核下级政府，本身就是一种监督，也将有利于督促下级政府改善环境质量。问题三.上一级靠谁来监测？环境质量国控点监测事权上收环境保护部之后，环境保护部靠谁来监测？各级地方环保部门相应上收事权后，又靠谁来监测？不妨先来看看上收的这部分事权工作量有多大。数据显示，全国目前有1436个空气质量监测国控点，972个地表水质量监测国控断面（点位）。依据方案要求，计划到2020年，要基本实现环境质量、重点污染源、生态状况监测全覆盖，初步建成陆海统筹、天地一体、上下协同、信息共享的生态环境监测网络。可以判断，接下来的几年，空气和地表水环境监测的国控点位肯定会进一步增加。据了解，土壤质量环境监测国控点正在布设，这也是上收工作的重要组成部分。空气、水、土壤三个因素，点位之多，分布之广，监测工作量之大，已是不言而喻。仅靠中国环境监测总站来完成，既不符合生态文明体制改革的大方向，也不现实。据环保部环境监测有关负责人介绍，环保部上收生态环境质量国控点监测事权之后，真正的监测工作并非由中国环境监测总站直接开展，而是由中国环境监测总站通过招投标的方式，委托第三方环境监测机构去运行和管理。这个思路并不突然。早在今年年初，环保部就发布了《关于推进环境监测服务社会化的指导意见》，可以说为监测事权上收和委托第三方服务做好了铺垫。文件一经发布，就引起了业内广泛关注，有分析人士称，第三方环境监测服务的春天到了。事实上，已有部分省市的水质监测站和大气监测站开展了第三方运营，有些模式已经相对成熟，如山东和浙江。2012年，山东省通过公开招标，将17市144座空气自动监测站全部以TO（转让-经营）模式移交给第三方运营，由省、市两级环保部门共同对运营、比对单位进行质控考核，共同出资购买符合质量要求的监测数据，监测数据归省、市环保部门所有。自此，山东全省17市环境空气质量的好与坏，不再由环保部门“自说自话”。对于事权上收对第三方市场的影响，聚光科技股份有限公司环境事业部总经理孙越认为，这次事权上收的导向性明确，将产生全国效应，“我国环境质量监测国控点约占所有监测点的30%，未来可能以这30%带动其余70%的市场。”这种判断确实有道理。事权上收，涉及到中央和地方各个层面，上级监测站难以全部自行开展监测，必须运用市场化思维来，转变管理理念，第三方由此将迎来巨大的运营空间。对环保监测系统来说，第三方提供的不仅是服务，更重要的是促进监测系统业务的准确定位和健康发展，减少监测技术性工作，把更多精力用于监测数据的质量控制和分析应用，为政府决策提供重要支持。问题四.第三方市场接得住吗？落实环境质量监测事权上收，购买社会服务，将是各级环境监测的必由之路。明确了出路不等于找好了出路，环境监测设备行业发展不过十几年，而环境监测运营、社会化监测也才刚刚起步。这都让环保部门十分担忧，环境监测第三方从业者能不能接得住？设备供应商准备好了吗？这种担忧并非庸人自扰。根据方案和现实要求，要开放的环境监测市场，既有事权上收后的生态环境质量监测，还有排污单位污染源自行监测、污染源自动监测设施运行维护、生态环境损害评估监测、环境影响评价现状监测、清洁生产审核、企事业单位自主调查等环境监测活动，领域很广。在推进政府购买服务方面，政府已经做了大量工作，《关于推行环境污染第三方治理的建议》《关于推进环境监测服务社会化的指导意见》等文件先后发布，迈出了改革的重要一步。开放市场长远看肯定是好事，但是这位负责人也表示，现在很明显地感觉到，第三方力量跟不上，从业企业良莠不齐，还得慢慢来。这种判断不只来自政府，从业者也不避讳。博天环境集团的董事长兼总裁赵笠钧认为，行业发展前景非常好，但是，环保产业还没做好准备，在某种程度上正处在春秋战国时期。在他看来，相对于严峻的环境形势和对环保产业的需求，大多数环保公司都只能算小微企业。去年完成的第四次全国环保相关产业调查显示，以2011年为数据基准年，当年全国环保产业从业单位2.38万个，营业收入只有3万亿元左右。也就是说，平均每家企业营业收入仅1亿多元，规模太小。规模小，就没有足够的力量进行研发工作、吸引储备人才。环保行业门槛低，好像几个人就能成立一个公司，有的公司还处在勉强生存阶段，难免会出现低价竞争和粗制滥造。长此以往，不利于环保产业的健康发展。一口吃不成胖子。环保产业要壮大，需要政府和企业的共同努力。怎么努力，是重点。有的业内人士认为，政府要开放市场，制定政策，扶持企业等等，多管齐下。对此，从业者赵笠钧则有不同看法，他认为政府真正应该做的就是制定规则，提高违法成本，约束排污企业，倒逼排污者自行投入，寻求高品质服务。至于排污企业怎么选择，由市场法则决定，价格优、质量好的环保产业，就有更多机会；有更多优秀人才、更多研发投入的企业，自然走得更远。这样一来，市场就释放了，规则有了，执法严了，肯定有企业挺不住，那么就让它自然淘汰，环保产业才能健康成长。各地在实践中已经积累了不少经验教训。山东、浙江、江苏、河北、广东等地，已经逐步探索了各有特色的监测管理模式。山东重在宽进严出和违规重罚，如对存在造假隐患的，一律将设备生产（销售）商清除出山东环保市场，发现环境监测数据弄虚作假的，不再允许其继续提供相关环境监测服务。浙江侧重发挥环境监测行业协会的作用，由行业协会开展专业培训和能力评估，对企业从质量体系到实验室能力全方位考核。正是由于地方的有益探索，加上宏观政策的不断刺激，第三方市场的发展已呈现雨后春笋之势。数据显示，近5年来，浙江省第三方检测机构增加了50%以上，达到了125家左右；山东共有60家机构列入《山东省社会环境检测机构目录》，技术人员1400余人，原值3亿元。企业越来越多，发展越来越规范。也正因此，很多人对第三方寄予厚望，十分乐观。这种乐观不仅建立在地方实践的基础上，还有来自从业企业的积极态度。面对巨大的市场和政策利好，环境服务业企业比政府更有积极性，业内关于PPP的研讨会议和经验分享一个接一个，从备受质疑的技术水平到广为担心的融资能力，第三方运营企业自身正在不断寻求突破。数据显示，今年以来，环境监测企业在环保并购市场空前活跃，截至8月底，4家主要监测企业的并购金额和案例数分别为7亿元和11个。这两个数字意味着，在只过了一大半的2015年，监测并购金额以及并购案例数都超过了过去3年的总和。中国人民大学环境学院院长马中认为，不只是企业，很多科研院所都具有有关监测能力。仅就高校而言，目前全国设置环境类专业的高等院校超过300所，几乎遍布全国各省、自治区和直辖市，这些院校绝大多数具备良好的环境监测实验条件、科研实力和人才储备。如此看来，第三方接不住的情况应该是暂时的，随着政府政策引导的不断深入，企业自身的持续突破，有理由相信，接下来的第三方市场有望成为环境监测服务的有力补充。问题五.地方监测站今后做什么？事权调整，主要体现在两方面。一是上收，各级环保部门均要不同程度地上收生态环境质量监测事权；二是下放，重点污染源监督性监测和监管重心下移，地方要逐级承担重点污染源监督性监测及环境应急监测等职能。一上一下，对地方各级环境监测站的职能会产生哪些影响？不妨来研究一下山东的实践情况，山东自2012年开始，率先开展了环境监测管理体制机制改革，改革方案正是一上一下。总体思路就是，省级以宏观监管为主，市县以微观监管为主，谁考核谁出数。据此，环境质量上收一级管理、污染源下放一级管理，由省级负责17个设区城市环境质量的监督监测，污染源监督监测下放到各市、县（市、区）。在这种模式下，城市环境质量原来以市级监测管理为主的，现在上收到省级，市级配合管理；而原来以县级监测管理为主的，现在上收到市级，县级配合管理。在污染源监测管理方面，除30万千瓦及以上火电厂外，省级原则上不再对各市污染源进行经常性的监测管理。对于通过环境监测、监控、信访等渠道发现的污染严重区域或污染源，经全省环境形势分析会确定为环境重点督查对象后，仍由省环保厅负责实施监察、监测。体制改革三年来的新气象，让山东环保人津津乐道。过去实行“考核谁谁出数”，上级对下级环保工作考评所用数据，大部分由下级环保部门上报，容易受到不正当的行政干预，有时不能客观真实地反映各级政府的环保工作成效。改革后，环境监测考核转变为“谁考核谁出数”，将排污单位的监管下放各市，市、县两级的主要精力由应付省级考核转为加强污染源监管，突出了市级监管的作用，