董旭明：以经营城市的理念建设城市

董旭明：以经营城市的理念建设城市城市建设关系到群众的切身生活，关系到广大群众的“城市梦、安居梦、宜居梦”。党的十八届三中全会提出：“加快完善现代市场体系，建设统一开放、竞争有序的市场体系,是使市场场在资源配置中起决定性作用的基础”。按照这一改革要求，地方政府如何在逐渐完善的市场经济条件下，以经营城市的思路，最大可能筹集城建资金，加快县城建设步伐，推进城镇化进程，成为基层施政者频繁研究探讨的一项重要课题。针对这一课题，河北省两会期间，中国经济网记者专访了河北省十一届政协委员董旭明。这位具有多年县域城市管理经验的学者型官员，阐述了自己对经营城市这一概念的理解和分析。人物简介：董旭明，河北省十届、十一届政协委员，承德县人民政府副县长，博士学位。中国经济网：党的十八届三中全会提出了市场要在资源配置中起决定性作用，对此，您认为市场经济与经营城市存在什么样的联系？董旭明：所谓经营城市，其核心也正是运用市场经济的手段，对构成城市空间和城市功能载体的自然生成资本和人力资本及其相关的延伸资本等进行市场运作，最终建立符合市场经济要求的城市建设投资新体制。在市场经济条件下，经营城市作为一项复杂的社会系统性工程，不可能仅依赖于行政的推动和公共财政资金的投入，更多的必须是遵循市场经济规律，以经济手段加以全面推进。中国经济网：新条件下，您认为目前地方政府在城市建设思路上有什么样的转变，需要树立什么样的理念？董旭明：当前，政府要彻底改变计划经济条件下城市建设管理的模式和思维方式，实现城市资产作为公共资产到可经营资产的转变，城市建设作为市政公用事业到资本经营的转变，政府作为城市资产所有者到经营者的转变。把市场经济意识和经营城市的意识渗透到城市建设政府决策实施的所有行为中，不断发掘可供经营的城市公共产品。此外，政府应该树立经营理念，这是经营城市的核心，能实现四个方面的突破。一是树立经营城市理念，可以从根本上突破传统的经济管理模式。在传统的计划经济体制下，地方政府领导和管理经济工作的着眼点和着力点是经营企业，政府将主要精力用于为国有企业跑项目、跑贷款、抓管理。实践证明，政府管理经济职能的这种错位，抑制了企业活力，不利于区域经济发展。经营城市理念要求政府在经济管理的指导思想上来一个根本性转变，从以经营企业为主转到以经营城市为主。二是树立经营城市理念，可以为资源优化配置拓展新的空间和手段。经济体制改革的实质是用以市场为基础的资源配置方式取代以行政命令为基础的资源配置方式。经营城市理念的确立，使盘活资产存量的视野从经济领域放大到包括城市基础设施在内的所有城市资产，从有形资产放大到包括品牌、技术在内的无形资产。三是树立经营城市理念，可以为解决资金短缺开辟新的途径。目前县城建设的最大制约是资金短缺，树立经营城市理念，融资将从单纯依靠银行间接融资转为依靠市场直接融资。要进行直接融资，必须牢固树立经营城市的指导思想，努力盘活存量资产，逐步实现金融多元化、产权证券化，开辟更加广阔的融资渠道和融资方式。四是树立经营城市理念，可以为转变政府职能树立服务型政府奠定坚实基础。目前社会普遍认为政府干预经济领域过多，也是事实，没有充分发挥市场的主导作用，生产关系一定程度上限制了生产力的发展。政府从主导经济发展变为服务经济，可以有效激发市场活力，真正发挥“市场化的绝对作用”，从而使政府有能力和精力发挥服务的职能。中国经济网：您认为经营城市的核心是什么？董旭明：经营城市的核心在于选准营运对象。一是自然资本的营运。土地是城市经济发展的载体，其稀缺性、不可再生性，决定了它是城市最重要和最具有潜力的自然资本。一个城市的发展水平与土地收益呈正比关系，城市的投入也可以通过土地收益来实现回报。经营城市，必须抓住土地资本这个关键，通过健全土地资本营运机制，实行城市土地统一管理，存量土地有偿使用，国有土地股本经营，土地供应总量控制，城市土地储备经营，经营性用地公开拍卖，使土地收益成为财政收入和城建投入的重要来源。一方面，要进一步垄断土地一级市场，强化政府对城市土地的管理，充分发挥土地储备中心的作用，确保国有土地资产保值增值，促进城市土地资源的优化配置；另一方面，要建立土地有效流转机制，真正实现建设用地同质同价，尽快启动包括土地结构在内的相关法规修改工作，使十八届三中全会提出的“建设兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制”能够落到实处，破解城乡二元结构，以此解决“城中村”改造这个老大难问题。二是公共服务的营运。公共服务本来是政府的职能，但是，公共服务的资金紧缺、效率低下始终是政府的“心病”。在市场经济条件下，通过市场化的方式，解决公共服务资金紧缺、供给不足、效益不高等问题，不失为一条可行之路。只要符合法律法规和相关政策，各种经济成份的资本都可以投入到有收益的准公共产品，如城市公交、供热、供气、供水、园林绿化、城市保洁等，都可允许非政府的社会中介机构和市场力量参与进来，运用市场机制，采取BOT、TOT、ASP等模式向社会开放，增加资源投入，增强服务活力，形成多方参与共同经营公共服务的格局。政府在公共服务领域的基本角色，定位于制定规则、营造环境、监督保障的管理者和服务者，这样更有助于形成决策、执行和监督的制衡机制和管理模式。三是延伸资本的营运。如城市知名度、街道冠名权等，这些由城市派生又独立于城市有形资产之外的延伸资本，是城市国有资产的重要组成部分。一方面，要引入市场机制，对这些资本进行市场化运作。通过拍卖城市道路、广场、公园、建筑等设施的冠名权、户外广告发布权等，不断提高城市基础设施自我积累、自我发展能力。另一方面，要发掘城市的文化内涵，培植城市的无形资本。要对城市的历史文化传统、现代文化建设、市民精神风范和城市对外形象作持久的挖掘和宣传，打好城市文化牌。中国经济网：在经营城市过程中，培育建设主体成为关键，那如何选择和培育建设主体，使之为城建工作的主力军和生力军？董旭明：一是规范城市建设投资开发有限公司的公司化运作。城市建设投资开发有限公司作为城市资本营运的投资主体，要全面负责城建国有资本营运，并行使国有资本投资主体职能。城投公司应直属政府，能协调各部门，通过政府授权委托，将城建资产和城市土地捆绑经营，积极突破资金瓶颈，筹措大量建设资金，为城市建设充当“火头军”和“粮草官”；应通过各种建设项目的经营投资，实现城建资金的流动。进而，聚集城建资本，积小钱办大事，积极引入市场机制，实行彻底的招投标，产生1>1的效应。二是实行经管项目的公司化运作。城市建设要打破一元化体制，广泛引入竞争机制，建立和完善招标、投标办法，推动不同所有制企业之间的竞争，以公开招标的方式，择优选择资源的经营者、项目经营权受让人。这种运作方式，有利于明晰产权和利益关系，调动投资者的积极性；有利于项目融资，形成“借钱一生钱一还钱”的良性机制，减轻政府建设投入的压力；有利于明确资产经营责任制，确保项目建设进度、质量和效益。三是推进城建单位的公司化运作。实施城市资本营运，城建系统事业单位和企业仍然是主体和生力军。要结合机构改革和事业单位人事制度改革，尽快解决城建系统多年来存在的政企不分的现状，推行政企分开、建管分离、事企分立，进行体制创新和管理创新，形成政府调控市场、市场引导企业、企业参与竞争的新的运作机制。对城建系统下属事业单位，凡能以企业机制运行的都要转制为企业，凡属中介性质的，都转制为中介组织。逐步把城市供水、供电、供气、环卫、园林绿化、市政养护、设计等事业单位转为面向市场、自主经营、自我发展的企业法人实体。一些兼有社会公益性质的企业，在政府给予适当补贴的基础上，实行自主经营、自负盈亏。中国经济网：推进城市建设及新型城镇化建设需要大量资金，您认为如何才能最大限量的筹集用于城建的良性资金？董旭明：经营城市的根本在于拓宽融资渠道。一是用好自己的钱。要盘活存量，把长期积累形成的城市资本推向市场，把闲置的资源以市场手段挖掘出来，改变静止状态，进入市场运动增值，获取资金投入再建设、再生产，城市建设的关键问题就可以迎刃而解。要管住增量。突出的是管住、用好专项基金，发挥“以小拨大，以一当十”的功效。要通过政策导向和行政推动，抓紧建立和归集“城市建设发展专项基金”，对所有营运收益实行“收支两条线”管理，对相关部门实行综合财政预算，切实将各方面分散的、低效的城建资金集中起来，统一使用。这样既能保证重点项目建设速度，又能利用时间差，调剂间歇资金，提高资金的使用效益。二是引进别人的钱。按资本营运的观念，项目本身就是资本，可以以项目生财，通过资本营运实现政府与投资者“双赢”。一方面要利用好政策，将城建项目挤进国家计划项目笼子筹集建设资金；另一方面要制订好政策，吸引外来投资者带资建城。对于城市经营而言，必须考虑按照城市发展的总体规划，编制好重大城建项目，在统一规划、统一设计、统一开发、统一施工、统一筲理的基础上，要按照”谁投资、谁受益”的原则，公开向社会招纳建设业主。三是争取未来的钱。应进一步解放思想，消除城市建设怕负债的思想，负债建设本身不是债务，而是必须投入的，其目的是为了寻求“动态平衡”，负债建设操作得好，可达到花明天的钱办今天的事的效果。因而，要继续加强政、银、企协作，扩大银行对城市建设的信贷投入。充分利用股份制融资、发行城建债券等形式筹集建设资金。积极摸索和实现证券化融资，从而实现出资者多元化和资金使用权集中化的统一，有利于增强政府对城市建设的统一规划和调控能力。