刘红燕社区治理框架下的城市社区社会资本重构

社区治理框架下的城市社区社会资本重构①刘红燕刘彦平社区治理是城市基层社会管理创新的突破口和实践场域。现代意义的城市社区社会资本的重构既是社区治理高效和可持续推进的前提和基础，也是后者的基本目标和真正内涵。社区治理的理论预设和践行程度作为制度前提和文化背景，同样对城市社区社会资本的重构途径和存量有着直接的影响。这在转型期中国以国家主导的现代化模式中表现得更加鲜明，且具有特殊意义。关键词：社区治理框架社会资本重构RestructuringtheSocialCapitalsofCommunityIntheFrameworkofCommunityGovernanceAbsract:Theurbancommunitygovernanceisthebreakthroughandthepracticalfieldofinnovationsocialadministrationincitycommunities.Restructuringthesocialcapitalsofcommunityisthepremiseandbasisconditiononwhichtheurbancommunitygovernanceisrealizingefficientlyandcontinuallyandisthebasicgoalandrealconnotationoftheurbancommunitygovernance.Theoreticalsuppositionandtherealizationdegreeoftheurbancommunitygovernancewillbecomeculturalbackgroundsandsystematicpreconditions,whichmaydirectlyaffectthewaysandthestockquantityofthesocialcapitalsofcommunityrestructuring.Thatshowsmoredistinctlyandhasspecialmeaninginchinesestate-dominantmodernizationpatternintransformationperiod.Keywords:theurbancommunitygovernance;framework;thesocialcapitalsofcommunity;restruct在市场化、工业化、城市化加速背景下，社会、国家、市场间关系发生了演变，传统伦理化社会被不断矫正，并逐步转向民主法治化。当代中国社会更加开放多元的同时，在整体上仍处于价值、体制、利益分化等形成的矛盾期和过渡期。社会管理创新成为促进社会可持续发展和良性整合，体现改革的合理价值取向的必然主题。社区是在一定地域内聚集的社会群体和社会组织，依据一定规则、制度形成的有机联系的“富有人情味、守望相助”[1]的社会生活共同体。在现代社会中，社区结构和功能日益凸显，社区发展问题成为关注的热点。而社区管理作为社会管理创新的实践场域，突破口，其价值毋庸置疑。社区善治、共治作为社区管理模式的升级在理论上成为目前推动我国社区管理创新尤其城市社区管理创新的现实选择和目标模式。但在实践中，这一由政府主导的治理模式出现低效或存在现实困境。首要原因便是，社区治理的理想模式所施于的对象——社区，在诸多方面都还未具备支持这一模式有效运行的条件。如社区自治组织缺乏，社区居民并未在信任、互惠关系基础上形成足够的社区认同感和归属感，参与意识、公共精神和自治能力缺乏。而影响社区治理成效和现代社区发展的这些因素，正是社会资本的基本内涵。换言之，社区社会资本存量是社区治理运行的基础和动力。而社区现代性社会资本是社区治理的真正意涵和最终目标之一。因此，在社区治理框架下，关照社区社会资本的重构对于当前中国的社区发展显得很必要。一、社区治理框架：理论与体制预设（一）后单位时代社区管理模式创新的必要性在计划经济时代，城市管理体制是以“单位制”和“街居制”为核心的行政主导模式。国家通过单位实现对资源的全方位控制，将绝大多数社会成员整合到国家管理体系中。政府、单位包揽一切的全封闭式管理和“全能主义”保证了那个年代管理的高效率。随着改革开放的逐步展开，市场经济体制的建构，城市社会结构发生了全方位改变，单位制总体性消解，“单位人”向“社区人”回归。①本文是2013国家社科基金项目（13BKS028）；2013年度河北省社会发展研究课题民生调研专项（201301494）;2014河北社会科学基金项目（HB14SH025）成果。行政或政府控制式的社会管理模式和观念日益受到挑战，亟需转变。后单位制时代的城市社区管理体制的创新势在必行。20世纪90年代以来，治理理论在西方社会管理中的有效践行为我国城市社区管理体制的改革提供了崭新的视角。（二）社区治理框架治理是在全球化、信息化、市场化的宏大叙事中，在西方国家应对管理危机时首先被关注并提出的理论或话语体系、实践系统。社区治理是治理理论在社会管理以及社区管理领域的应用。治理理论内涵丰富，具有多方面解释力，是虽未达成一致，但存在基本认同的逻辑体系，因此它在更准确意义上应该被定位为开放性的理论框架。社区治理也应该是保存了治理理论基本内涵前提下的一种框架。基于治理理论的基本内涵，对社区治理的理论预设和基于中国实践的体制预设共同构成了转型期特定内涵的社区治理框架。治理可以看作是统治方式的更进，主要适用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。全球治理委员会关于治理的定义具有代表性和权威性。该委员会在《我们的全球伙伴关系》的研究报告中对治理作出了如下界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或符合其利益的非正式制度安排。[2]治理是适应公民社会成长和民主政治发展的需要而出现的管理理念、方式、机制等的变迁，其不仅体现为不同层次的制度规则，而且体现为相应的活动和过程；是由单一权力主体的控制向“多中心”协商、合作、参与的过渡和转向。治理理论的基本内涵包括：1、多中心治理和多元主体。“治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作”。[3]治理理论提出现代管理的主体不再以政府或公共机构为唯一权威主体，在社会公共事务的管理和公共服务的提供方面存在着多个中心，包括除政府外的其它各种公共组织、民间组织、非营利组织、私人组织、社会个人等。参与治理的行为主体之间不再是等级隶属关系，控制与被控制关系，而是平等的合作关系。“多中心”治理结构实质上是多个相互独立的权力中心互动形成的权力关系网络。“治理是只有被多数人接受（或者至少被它所影响的那些最有权势的人接受）才会生效的规则体系”[4]，其权威性来自参与者的共识，共同利益或共同目标的确认。2、合作共治。现代治理改变了传统的自上而下的权力单向度运作模式，建立起上下互动，权力双向的运行模式。“治理的概念是,它所要创造的结构或秩序不能由外部强加；它发挥作用，是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动”。[5]治理理论突破了传统的国家-社会关系，重塑起政府与公民，公共部门与私人部门之间的良好合作关系，宣扬了一种“离不开政府”“更离不开公民”的公共事务治理模式。概而言之，治理在很大程度上应该是自愿合作和协商的过程。其实质是建立在市场原则、公共利益和价值认同之上的合作。3、广泛参与的自组织网络和普遍信任、互惠关系。罗伯特·罗兹认为，治理就是自组织网络的合作，这种自组织网络就是公共、私人和自愿者组织的复杂混合。“治理是政府与社会力量通过面对面合作方式组成的网状管理系统”[6]治理过程本身打破了原来意义上的国家-社会，政府-市场之间的界域，多元化主体通过自愿参与、协商、谈判、交易，追求多元化和多样性基础之上的共同利益。这一过程会促进自主自治的自组织网络的产生和发展，并相应地建立共识性协调规范。在无数次参与公共管理的过程中，组织或个体参与者之间进行不断的博弈、沟通、对话，从而增进相互的理解，形成相互信任，共担风险的合作共赢关系。4、实现善治目标。善治是治理的最终目的和价值取向。善治实际上是国家权力向社会的回归，是国家与社会关系的重构，是在公共产品的生产与提供，公共事业的建设与运行中，实现还政于民，形成政府与公民社会合作互动的治理格局。善治也是公共利益最大化的社会管理过程。[7]显然，治理与善治以成熟的公民社会的存在为前提和基础。在一个繁荣、活跃的公民社会中，公民由于权利意识的觉醒会积极参与社区公共事务，具备和不断提高自主发展和自我管理的能力。自下而上的公民参与才会成为公民的一种习惯、义务，积极主动地参与公共事务管理才会成为普遍现象。治理依靠的应当是以问题和管理事务性质为导向而构建起来的多种形态的社会合作网络体系。这种体现问题本位的合作网络实际上是建立在多元治理主体多样化参与体系的基础上，体现为不同层次组织之间相对稳定的互惠、合作关系。由此可见，治理依赖的是蕴藏于公民社会中的社会资本。换言之，社会资本所内涵的网络结构，互惠、信任、合作关系有助于组织间协调和沟通，有助于降低交易成本，有助于形成高度异质化社会中的自主治理，因此社会资本不仅是实现有效治理的凭借，而且也是治理所要实现的目标。社区介于初级群体和次级群体之间，鲜明地再现了国家与社会，政府与市场的关系。社区治理被看作是全部治理系统的基础，“是治理的灵魂工作”。[8]社区治理应该是治理本质在作为社会特殊场域的社区内的再现。社区治理是政府、社会组织、居民等构成的网络体系，共同应对社区内公共问题，实现社区公共事务管理和公共服务而合作互动的过程。转型期中国社会与西方治理理论所阐释的公民社会以及社区的特点有一定的差别。因此，在中国语境下，社区治理还有着更加贴近中国实际的体制预设和实践逻辑。20世纪90年代初，中国政府在借鉴国外社区治理基本理念的基础上，提出了社区建设思路。“社区建设”在总体价值取向上与社区治理理论保持一致，同时具有中国特色的价值旨趣。“社区建设是指在党和政府领导下，依靠社区力量，利用社区资源，强化社区功能，解决社区问题，促进社区政治、经济、文化、环境协调发展，不断提高社区成员生活水平和生活质量的过程。”[9]社区建设要实现还权于民，还权于社会，在合理定位政府职能的前提下使社区由控制机制向提供服务转变。围绕政府放权和社区增能采用行政化或社会化两种模式和两种取向，逐步推动体制制度的变迁，实现城市社区治理由行政型社区向合作型社区乃至自治型社区发展。在一定时期内，社区建设以政府为主导，完善社区自治机制，建立多元化的社区治理网络体系；通过正式与非正式制度规范保障社区居民的参与权、诉求权，培养具有社会责任意识和担当能力的现代公民。综上所述，转型期中国社区治理是政府主导前提下的政府与社区合作共治，分工协作，是传统与现代社区治理模式的共存和互动，而两者间不是非此即彼的关系。另外，根据社区发展的需要和客观环境的变化，建立与市场经济相适应的城市社区治理体制，实现单位制向社区制的真正转变。以“小政府，大社会”为基本指向，推进政府职能转变，规范和完善社区治理，建构起充满人文关怀，人际关系和谐的社区。二、城市社区社会资本的缺失与重构社会资本由皮埃尔·布迪厄(Bourdieu)在《社会资本随笔》中首次系统阐述,并已经成为被学界广泛应用的概念和分析工具。尽管相关表述不尽相同，但在基本指向上不乏共识，即社会资本与蕴含在社会结构关系和社会关系网络中的信任、互惠规范以及合作参与等相关联[10]。帕特南则认为社会资本是“社会组织的特征，例如信任、规范和网络，它们能够通过协调和行动来提高社会效率。”[11]帕特南所言的社会资本是社会本位的，强调个体之上的社群，而不是个体行动者。社区是地域性社会生活共同体，城市社区社会资本也应是基于社会本位视角下的社会资本。[12]由上可见，社区社会资本是包括个人、正