创新社会管理

中共贵州省委党校贵州行政学院讲稿2015创新基层社会管理，推进社会和谐稳定行政管理教研部副主任、教授邱中慧一、社会管理的基本结构和特点社会管理是通过政府主导、多方参与，规范社会行为、协调社会关系、解决社会问题、化解社会矛盾、维护社会秩序、促进社会和谐的活动。从社会权利和社会治理两个方面来理解我们当前正在建设和完善中的社会管理体制，社会管理就是以实现和维护社会权利为目标，发挥多元治理主体的作用，提供、调整和增进社会福利，推动个人发展和社会有序和谐的过程。在这个规程中，社会权利是社会管理的根本目标，社会治理是社会管理实现的基本机制。按照社会权利和社会治理这两个标准，我们比较容易把社会管理与政府管理、企业管理、公民社会组织的自我管理清晰地区分开来。这是三种不同管理主体所承担的管理，有不同管理手段，并且有不同的价值取向。企业管理要采取经济手段应对市场风险，收益最大化、成本最小化是其基本价值；政府管理有更为宽泛的内容，但管理主体是作为公共权力代表的政府，其采用的手段多样，包括行政法律经济等，遵循的原则是稳定和安全；社会管理在很大程度上也是政府管理的内容，但是与其他形式的政府管理相比，手段上更少一些强制性，更强调社会的自主性和参与性，价值目标更侧重于对社会利益和个人权利的维护。公民社会是由大量的组织组成的，这些组织是根据自愿原则形成的，在法律和内部约定的条件进行自我管理。但是诸多的公民社会组织也要服从政府的管理，更重要的是，它们参与着政府主导的社会管理，并在其中扮演着重要角色。与这三种管理相比，社会管理有三个突出特点。首先，社会管理的主体是多元的，政府虽然在其中发挥着主导作用，但是无法替代社会组织以及公民个人的作用；其次，社会管理是以服务为主要内容的，因此管理的手段更侧重于协调和参与；再次，社会管理是以维护和增强社会权利为价值取向的，强调公平，并不谋求效益的最大化和政府的全部包办替代。由于社会管理的“治理化”特征，使得其与政府管理、企业管理、公民社会组织管理等三种类型的管理存在着交叉和相互学习借鉴的关系。所谓的交叉，指的是政府、企业、公民社会组织都是社会管理的主体，承担着社会管理的职能。即便是企业这种功能单一的组织，也随着其社会责任意识的增强，更积极地参与到社会管理之中。作为社会管理的重要内容，社会服务的生产和提供也在从企业、公民社会组织那里学习，以提高服务的质量和效率。近年来公共服务的市场化改革，以及把公共服务转包给公民社会组织就体现了这点。由于价值取向的差异，社会管理与其他三类管理，特别是政府管理和企业管理存在着一定的矛盾。与可以使用强制手段的政府管理相比，社会管理是一种“柔性管理”，更侧重于通过提供社会服务来协调各类社会关系，把个人、社会组织与国家的意志有机地结合在一起；与追求经济效益单一目的的企业管理相比，社会管理具有鲜明的“社会性”，要考虑到全社会的全面利益以及个人权利。然而，社会管理也能够给政府管理和企业管理提供有力的支持。对于政府来说，管理社会是其职能之一，社会管理的有效实现，可以减少或避免政府对强制手段的使用，因此，社会管理在本质上是政府管理的延伸。对于企业来说，有效的社会管理可以为企业提供高质量的劳动者和良好的社会环境，减少企业的社会性支持。对于公民社会组织来说，社会管理将为其发挥作用提供更大的空间。社会管理与服务的关系，社会管理是对人的活动的管理，它包含管理和服务两个方面。但传统的社会管理过于强调社会控制而忽视社会服务，，这种管理模式的缺陷就是把人民群众看成是管理对象而不是服务对象，不符合以人为本、执政为民理念的要求。在贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的今天，应该改革这种以社会控制为主的管理模式，将服务纳入到社会管理之中，实行管理和服务并重、以服务促进管理的新模式。社会管理与社会服务是相辅相成的，必要的社会管理是搞好社会服务的基本前提，而优质的社会服务又是促进社会管理的重要手段。要突出社会服务，融管理于服务之中。这是由我们党的性质、宗旨和执政理念决定的。我们党的性质、宗旨、执政理念是全心全意为人民服务，以人为本，执政为民，实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。还要看到，通过加强服务可以从源头上减少社会矛盾，减轻社会管理压力。在现实生活中，某些违反法律或社会规范的人，并不是故意以身试法、冲撞社会秩序的。如果有关社会管理机构和工作人员能更多考虑到群众利益，关心群众疾苦，为他们提供适当的服务，帮助他们排忧解难，进行必要的疏导，使矛盾得到化解、情绪得以蔬通，这部分人就可能不会越轨。因此，将服务引进管理，融服务于管理之中，实际上是管理职能的前移。它既是管理观念的革命，也是管理手段的创新，可以使管理更加科学化和人性化。二、为什么要加强和创新社会管理在新时期，为什么要加强创新社会管理呢？对此，可从以下五个方面来理解：第一，社会结构的深刻变化使社会管理任务日益繁重，需要加强和创新社会管理。随着社会主义市场经济的发展，我国社会转型加快，经济成分、利益主体、就业方式、分配方式、组织形式日趋多样化，有力地推动了经济社会发展，但也带来了一系列新的社会矛盾和社会问题。如随着工业化不断推进，城乡建设用地拆建补偿等引发的各种社会矛盾显著增多；由于非公有制经济和各类新社会组织发展，没有“主管机构”的新单位不断增加，越来越多的“单位人”转为“社会人”，成为新的管理对象；农村大量剩余劳动力进入城镇务工，使城市流动人口急剧增加，需要大幅增加社会管理和服务资源投入等。这些，使社会管理任务日益繁重，原有管理力度和管理体制已不能完全适应新形势下社会管理的要求。第二，社会矛盾日趋复杂使社会管理难度增加，需要加强和创新社会管理。我国改革开放和现代化建设进入关键阶段，社会运行在总体适应经济发展的同时，也出现大量不协调、不健康、不稳定现象，增加了社会矛盾的复杂性，加大了社会管理难度。如一些地方因利益格局调整使社会纠纷、集体上访、群体性事件增多，而原有的利益诉求表达渠道不够畅通，需要不断改进；价值取向多元化造成不同价值观之间的碰撞乃至冲突，一些与社会主义核心价值观相背离甚至颓废腐朽的思想乘机而入，部分社会成员诚信缺失、道德失范，助长了不良社会现象滋生，需要强化和改进社会舆论、社会治安管理；各种社会问题相互交织，使社会矛盾呈现联动特征和连锁效应，牵一发而动全身，解决起来困难较多，需要不断加强和改进维稳工作等。第三，大力推进社会建设，需要加强和创新社会管理。经过新中国60多年的建设，特别是30多年的改革开放，我国经济体制改革突飞猛进，成绩世界瞩目，而与之相配套的社会管理体制改革却明显滞后，直接影响到改革发展的大局。加强和创新社会管理，实际上就是要补齐社会管理这个“短板”，促进经济社会的协调发展。加强以改善民生为重点的社会建设，是转变经济发展方式的内在要求。推进社会建设，既要发展社会事业、完善公共服务，也要不断加强和改进社会管理。加快社会建设，必须大力推进社会管理创新，尽快形成与社会主义市场经济发展相适应的社会管理体制机制。第四，加强和创新社会管理是实现社会和谐的重要保证。社会转型的过程也是一个分化加剧的过程，社会分化的直接结果就是不同阶层的出现和利益矛盾的产生，不同的社会群体有不同的利益要求而且相互之间呈现排斥性，这一方面加大了社会发展的风险，同时也对社会整合提出了更高的要求。加强和创新社会管理，有助于充分发挥多元社会主体在利益协调和利益平衡中的作用，保证公共政策的公正性，实现社会和谐。第五，加强和创新社会管理是增进人民福祉的有效手段。随着人民群众物质生活水平的不断提高，其社会需求也呈现出一些新的阶段性特征，对公共服务的需求越来越大，政府单方面提供的公共产品和公共服务已难以完全满足人民群众的需要。只有加强和创新社会管理，调动社会多方力量参与社会管理和公共服务，才能有效整合各种社会管理资源，提供充足的社会服务，满足人民群众多样化、层次化、个性化的服务需要，让人民群众从社会生活和公共服务中得到实惠、尝到甜头、享到幸福。三，创新社会管理的出发点和落脚点、方向与路径群众满意不满意——社会管理的出发点和落脚点。社会管理是以维系社会秩序为核心，通过政府主导、多方参与，规范社会行为、协调社会关系、促进社会认同、秉持社会公正、解决社会问题、化解社会矛盾、维护社会治安、应对社会风险，为人类社会生存和发展创造既有秩序又有活力的基础运行条件和社会环境、促进社会和谐的活动。社会管理是社会建设的一个重要内容，也是推进社会建设、实现社会和谐的重要手段。加强和创新社会管理，根本目的是维护社会秩序、促进社会和谐、保障人民安居乐业，为党和国家事业发展营造良好社会环境。社会管理的本质是以人为本。社会管理，不是统治，不是管制，而是对人的管理和服务，社会管理创新的本质是以人为本。社会管理中的以人为本，不是以某个人的利益为本，也不是以某些群体的利益为本，而是以最广大人民群众的利益为本。社会管理以追求公共利益的最大化为价值取向，致力于建立公平公正的社会秩序，维护人民群众的合法权益。群众满意不满意是加强和创新社会管理的出发点和落脚点。在人民群众的根本利益面前，一切发展都只是手段，而不是目的。社会管理的目标和价值取向是为了公众利益，为了社会共同利益，为了社会的公平、正义，强调的是公共性。社会管理与行政管理既有联系又有所不同。联系之处在于它们都具有公共性的特征。但社会管理不同于行政管理。行政管理是运用国家权力对社会事务的一种管理活动，带有明显的强制性；行政管理既管理社会的公共事务，又执行阶级统治的政治职能，其主体是政府。社会管理主体除了政府，还有社会组织，它既用正式制度的手段也用非正式制度的手段对社会事务进行管理，例如道德、伦理、习俗、宗教等，具有强制性和非强制性二者结合的特点。随着改革的向前推进，社会管理涉及的领域更加广泛，触及的问题更加具有根本性，与人的切身利益息息相关，如户籍制度改革、社会保障体制、公共安全体制等，均是人民群众最直接、最关心、最突出的问题。如果把社会看成一个大系统，它是由政治、经济、文化和社会生活四个子系统有机构成的，这四个子系统之间相互联系、相互影响，经济的发展、政治的稳定都离不开社会管理体制创新。社会管理的作用，越来越重要。因此，加强和创新社会管理成为今后我们相当时期必须把握好的重点工作。多方参与、共同治理——社会管理创新的方向与路径社会管理的公共性，是加强和创新社会管理的关键，应在充分发挥政府在社会管理中的主导作用的基础上，同时发挥多元主体在社会管理中的协同、自治、自律、互律作用，整合社会管理资源，形成多元治理结构。加强和创新社会管理必须强化政府管理职能。社会管理既是管理，更是服务，是融群众工作和民生工作于一体的活动。作为政府，要进一步加强社会管理和服务职能，寓管理于服务之中，在管理中体现服务，在服务中实现管理，促进管理型政府向服务型政府转变；要明确管理权限，政府该管的事坚决管好、不该管的事要坚决退出，实现从无限政府向有限政府转变；要全面提升管理人员素质和能力，研究和把握新形势下社会管理的特点和规律，提高工作效率；要完善政策和法律规范，依法、依政策管理好应该管理的一些社会的事情，使社会管理走上科学化、规范化、法制化轨道。加强和创新社会管理必须积极培育和发展社会组织。社会组织是社会管理的重要依靠力量。社会组织以其非营利性、民间性、公益性、自愿性与组织性等特征，在社会管理和社会服务方面具有自我协调、自我管理、自我约束、自我服务的作用和优势。党和政府要探索和改革社会组织管理办法，加强对社会组织的监管和服务，引导和规范其健康发展，实现政府职能转变与社会组织发展的良性互动。加强和创新社会管理必须广泛动员和组织群众参与。加强和创新社会管理，要通过教育、激励和引导来培养群众的社会责任感和参与意识，激发群众参与热情，提高参与能力；采取一定措施让公众参与社会政策的讨论，赋予社会组织和社会成员更多的知情权、选择权、表达权和监督权，畅通民众反映意愿和诉求的渠道，形成社会公共政策制定的公众参与机制；健全重大事项集体决策、专家咨询、社会公示与听证、决策评估等制度，使公共政策更加符合民意和公众