建立我国电子政务绩效评估制度三步构想

建立我国电子政务绩效评估制度三步构想我国的电子政务建设取得了巨大的进展，也还存在不少问题。为了实质性地、有效地推进电子政务，绩效评估问题提上了日程。2002年7月中国信息协会信息化论坛专题研讨电子政务效益问题，讨论会的总结《让电子政务更有效益》认为：“几十年来，经过IT企业一浪又一浪的市场宣传，很多人逐渐产生了一种IT迷信，以为信息技术无所不能，这是非常有害的。实际上IT应用的成功率并不高。IT的应用风险为什么这么大呢？因为计算机不是可以即插即用的工具，它仅是构造最终工具的平台，需要加入我们的系统设计、软件设计才能构成能真正起作用的工具。IT的应用需要用户非常优良的再设计，而这在大多数用户那里是很难做到的，因而造成IT系统应用的高失败率，这是我们在做电子政务时必须要高度警惕的。电子政务的风险比一般的IT系统应用更大，原因有以下几点：第一，电子政务的效益目标往往更模糊；第二，政府对电子政务的开支缺乏硬约束；第三，政府官员的短任期与电子政务建设的长期性不合拍，使官员容易增长短期行为。这就要求我们要更加重视电子政务的效益研究，要非常慎重地推进电子政务，一点一点地防范各种导致电子政务失败和低效化的漏洞，为提高电子政务的效益而努力。”专家们并且提出，要想认真做好绩效评估，一是要按照用户的价值观进行评估，二是要在方案设计开始之先就设计出评估标准，三是要重视电子政务的成本核算。电子政务需要有绩效评估，这已经成为学术界的共识。但是另一方面，由于制度欠缺，使得电子政务绩效的内评估绝难开展。一、内评估的制度基础几乎是空白以评估主体及评估目的为划分，政府绩效评估可以分为两类。一类是以加强内部管理、内部控制为宗旨的内评估，大体上类似于企业经理层发起的内部审计（小政府概念时）或股东发起的外部审计（大政府概念时）；另一类是以外部监督、外部评价为宗旨的外评估，类如社会上大量存在的、形形色色的各国比较或企业排行榜之类。美国联邦政府电子政务绩效的内评估是建立在三大制度的基础之上：第一，始自19世纪末、成形于20世纪70年代的政府信息管理和政府信息资源管理；第二，始自20世纪初、自60年代已成为政府预算常规程序的投资项目费用效益分析；第三，始自1949年、法制化于20世纪80年代的针对政府行政的绩效评估。只需审视一下我国的现状，就可以看出这三大制度基础几乎都不存在。（一）政府信息资源管理尚待启蒙谢阳群先生对美国政府信息资源管理做了深入的研究，有许多研究结论值得关注。第一，尽管企业界在引进信息技术处理记录信息方面处于领先地位，但产生并率先实践现代信息资源管理思想的却不是企业而是美国联邦政府。第二，美国政府已完成了从信息管理到信息资源管理的跨越，前者是指对整个信息生命周期所进行的计划、预算、操纵和控制工作，后者还引入资源管理、集成管理、系统管理等思想，把（在控制和监督诸如资金、人员和设施等资源过程中所使用的）管理技能应用到信息上。第三，美国政府主要运用两种工具实现信息资源管理，一是政府信息定位系统，二是信息政策；但是美国至今也没有出现一个单一的、无所不包的“信息政策”，只是从1980年《文书削减法》开始，确立了一个共同的政策目标：削减联邦文书负担，提高政府信息资源管理的效率和效益。如果说美国的政府信息资源管理正在破解XYZ的话，中国则还在呀呀学语ABC。前述《让电子政务更有效益》报告中，专家们提出了几点具体建议，首当其冲第一条建议是：“应尽快制定《政府信息开放法》和《隐私保护法》，虽然在电子政务的推行中我们还需要其他许多法令，但这两条是最重要的，尤其是信息开放问题。”从提高政府信息透明度开始政务改革，大概落后于发达国家百年以上。好在信息公开化虽不像“举一毛”那么容易，但也不像“挟泰山以游北海”那么难，毕竟是一件“不为也，非不能也”的事情。一旦下决心去做，百年差距可以在短期内迎头赶上。可是另一方面，要把握政府信息资源管理的系统与集成，则要困难得多。（二）政府项目的费用效益分析形同虚设从整个国民经济角度来评价政府项目，其方法就是费用效益分析。它起始于美国1902年根据《河港法》评价水域资源工程项目，定型于30年代，在二战期间被美国政府用来指导有关资源分配方面的决策。60年代后期美国政府实行“规划计划预算制度”，要求用费用效益分析方法对各项计划方案进行“专门研究”，判断其经济性。各发达国家由于政府预算和政府投资项目都受到国会“以纳税人名义”的制约，所以都制定有大同小异的费用效益分析方法，用以评价政府项目的经济合理性。世界银行、亚洲银行等国际金融机构，对各发展中国家申请贷款的项目坚持经济评价（即费用效益分析）为主、财务评价为辅的筛选方针；它们和联合国工业发展署等国际组织一起，为向发展中国家政府灌输费用效益分析的思想和方法，做了许多宣传培训工作。1981年原国务院技术经济研究中心成立之后，第一次大的活动就是召开“全国可行性研究与项目评价大会”，会上提出的几件事情后来都得到了落实，其中之一就是由中心主持编制《建设项目经济评价方法与参数》。《方法与参数》1986年获国家计委采纳，而且修订工作至今未停。《方法与参数》提出了项目经济分析的两个层次两套方法：财务评价、国民经济评价。国民经济评价方法也就是国际上通行的费用效益分析方法，它要求从国民经济全局而不是仅仅从财务的角度，对项目的投入及产出进行识别、计算、衡量，这是政府投资本应采取的立场。但是，一来政府的投资极少受到制约，率性而为是家常便饭；二来政府配置资源的深度和广度世所罕见，竞争性领域也不轻言退出；三来即使财务评价也常常是“可批性研究”、“为可行而研究”，敲门砖对付项目审批而已，反正政府不怕坏账。其结果，国民经济评价方法束之高阁，极少应用，实际参与资源配置的官员和机构也大多不知其为何物。前不久笔者接待了美国环保署的一个代表团。对方介绍说，正在和北京环保局讨论关于“柴油车改造尾气排放”项目合作，这与燃油经济及减少微小颗粒污染有密切关系，关键因素是费用效益分析。根据美国环保署的测算，改造柴油汽车的效益与费用之比为16：1，改造非运动型柴油机械（建筑机械等）的效益与费用之比为40：1。在美国，环保署提建议，国会讨论，这是一般性的立法程序，但是“美国任何一个立法必须要有费用效益分析，中国是这样吗？”除了赧颜相对，笔者还能说些什么？（三）政府行政的绩效评估刚刚提上日程值得高兴的是，针对政府行政的绩效评估已经提上日程。2004年6月，在财政部于青岛举行的“绩效预算国际研讨会”上，楼继伟副部长在发言中表示（2004年6月30日《中国财经报》）：“建立预算绩效评价体系，为在我国建立绩效预算体系夯实基础，是下一步深化部门预算改革的一项重要内建立我国电子政务绩效评估制度三步构想容，目前财政部在借鉴国际经验的基础上，正在积极探索符合中国国情的管理制度和操作办法。”楼部长也指出了此项工作的难度。虽则这些难度远非整个行政的范畴而仅仅限于预算范畴，但也足以制约工作进展：“我们现在还没有做到把政府的全部资源特别是公共资产方面的资源都纳入预算管理的范围，也未能准确地把握完成绩效目标需耗费的成本，还不具备科学地确定由公共部门还是私人部门履行一些公共服务的条件。在这种情况下，我们还不具备全面推行绩效预算的条件。目前，中央财政已经选择若干项目开始进行预算绩效评价的试点，我们初步设想，下一步将根据党的十六届三中全会的要求，按照‘统一规划，积极稳妥，先易后难，分步实施’的原则，逐步建立起与社会主义市场经济体制相适应的公共财政管理体系，而科学、规范的预算绩效评价体系正是公共财政管理体系中不可缺少的组成部分。”二、内评估制度近期内难以建立尽管专家学者们认为应该开展电子政务的绩效评估，但是由于三大制度基础全都付诸阙如，所以近期内对于实质性地推进内评估不必抱有希望。在这三项制度中，最难的当属政府信息资源管理，它的操作系统比较虚泛，但又涉及到政府治理的全部理念。如果没有极强的激励机制和约束机制，单凭政府“自觉革命”，制度的建立将遥遥无期。次难的是政府行政的绩效评估。目前提出绩效预算的是财政部，承担“财政支出绩效评价体系研究”的是财科所，但是如果没有全政府行动，这项改革是很难推进的。中央财政已选择若干项目开始进行预算绩效评价的试点，我们可以大胆预言，其中不会包括电子政务，因为电子政务的开支并不是常规的财政支出，它涉及所有政府机构而不是单一机构。这样排序下来，最“容易”的恐怕还是项目的费用效益分析了。内评估的评估主体是政府，只要政府确实“想”评估，因陋就简以项目评估的方式来衡量绩效还是办得到的。如果不顾及制度基础，把政务绩效评估单纯视为一项技术、一种方法、一套指标体系，那就不会有任何实际效果。（一）强行建立评估指标体系无济于事2004年8月初，一些媒体报道说“中国政府绩效评估指标浮出水面”。这是人事科学研究院牵头完成的课题，参与的人除了学者还有地方政府。这套指标是为了弥补地方政府原有考核指标之不足，属于内评估范畴。指标体系含三大类、33项指标。复旦大学国际关系与公共事务学院浦兴祖教授认为，这是把“科学发展观”引入政绩评估之中的一次非常好的尝试（2004年8月3日《解放日报》）。但是笔者更为赞同中国人民大学公共管理学院张璋博士的见解，他认为：“这是一个很好的错误的例证，可以告诉我们向什么方向走才正确！这个体系的错误之处可分三个层次。其一，谁来推行这个体系？没有！其二，指导思想是计划思维的延续。其三，指标设立也欠科学。严格来讲政府绩效不是一个管理问题，而是一个政治问题。单纯从管理角度解决政府绩效是舍本求末的做法，只有从政治的高度考虑这个问题才能从根本上解决。”（2004年8月6日《中国经济导报》）（二）可以建立粗略的项目评价制度费用效益分析并非项目经济评价的唯一方法，另一常用的方法是费用效果分析。两者之间的主要区别有二。第一，“效益”的度量是定量的，而且是货币化的，因而与“费用”有同一量纲；“效果”的表述则是定性的，非货币化的，不能与“费用”相加减。第二，费用效益分析可用于不同类项目之间的比较，从理论上讲可以确定投资的优先序列；费用效果分析只可用于同一类项目的不同方案比较，回答“是否还有更经济更合理的方案”。台湾地区的电子政务颇受一些国际机构的肯定。台湾官方把电子政务分为三个发展阶段，各有考核指标。从2001～2004年第二阶段的“电子政务推动方案”来看，首先，指标制定和年度评奖由“行政院研究发展考核委员会”实施，因而属于以表彰为主的内评估制度；其次，评奖指标包括大、中、小、细四级，不同级别的指标各有不同权重，都是定性评价而非货币化权衡，因而属于费用效果分析方法。我们在考虑电子政务绩效评估的时候，不妨以台湾为借鉴，建立起一个以费用效果分析为主要内容的、粗略的项目评价制度。即使是一个粗线条的项目评价制度，也需要政府在统筹、协调等方面付出极大努力，才能完成制度建设并且付诸实施。需知电子政务绩效评估不是只与个别机构有关，它涉及到政府的所有部门，没有大力度的强制性措施是很难启动的。三、外评估无需制度建设为了解2001年全球的电子政府状况，联合国的公共经济和公共管理部会同美国公共管理协会，对联合国的190个成员国进行了一项研究调查，分析了电子政府的方式、进展和承诺。此前及此后，一些学术团体或商业机构也做过电子政务测评工作，如知名咨询公司爱森哲（2002年23个国家）、WMRC与布朗大学合作（2002年198个国家和地区）、哈佛大学和世界经济论坛（2002年75个国家和地区）、英国的标杆模式（2001年16个国家）等。所有这些案例都是以网站分析、外部评价、排序比较为特点的外评估，称其为“电子政务测评”比较符合实际，若称为“电子政务绩效评估”就名不副实了。一般来说，这些测评工作都不考虑（也无从考虑）投入了多少资源、投入与产出相比是否对称、是否达到了原定目标等等这些不可能从网站上得到的信息。国内也有一些机构在比较困难的条件下，开展了电子政务测评工作。其中最著名的，一是中国时代计世咨询有限公司受国务院信息化工作办公室委托研究、并于2002年9月公布结果的报告，测评对象是36个城市的市政府