刑法诉讼完善刑事公诉撤诉权监督制约机制的构建

萨发生反对萨芬撒反对萨芬萨范德萨范德萨反对萨芬撒旦飞萨芬撒旦撒大幅度萨芬撒完善刑事公诉撤诉权监督制约机制的构建张兆松【摘要】撤回公诉是指人民检察院在案件提起公诉后、人民法院作出判决前，因出现一定法定事由，决定对提起公诉的全部或者部分被告人撤回处理的诉讼活动。我国现行刑事公诉撤诉权监督制约机制存在着立法规定缺失，撤诉性质、事由不明确，撤诉时间规定不合理，撤诉后的处理及处理程序不明确，撤诉后重新起诉条件不严格导致再行起诉普遍，审判机关对撤诉的制约不力，被告人、被害人无权对撤诉权进行任何形式的监督制约，检察机关内部对撤诉缺乏监督制约等缺陷。完善我国刑事公诉撤诉监督制约机制的路径是：明确规定撤诉的理由，明确规定撤诉的时间，明确规定撤诉的效力及重新起诉的条件，强化审判机关的制约，加强当事人权利的监督制约，把撤诉纳入人民监督员监督案件的范围，强化检察机关内部制约。刑事公诉变更制度是现代公诉制度的重要内容之一。刑事公诉变更权包括撤回公诉、追加公诉和变更公诉三项权能。撤回公诉(以下简称“撤诉”)是指人民检察院在案件提起公诉后、人民法院作出判决前，因出现一定法定事由，决定对提起公诉的全部或者部分被告人撤回处理的诉讼活动。撤回公诉一直是我国刑事司法实践中存在的处理公诉案件的方式之一。但由于缺乏对撤诉权的有效监督制约，导致检察机关滥用撤诉权的现象比较严重，直接影响刑事司法的权威性、公正性。鉴此，本文试在分析我国现行刑事公诉撤诉权监督制约机制的基础上，对如何完善刑事公诉撤诉权监督制约机制进行理性思考和制度设计。一、我国现行刑事公诉撤诉权监督制约机制及其缺陷1996年修改后的刑事诉讼法废除了1979年刑事诉讼法第108条的规定，其中包括撤回起诉的规定。之所以废除撤诉制度，主要是修改刑事诉讼法后，我国的刑事诉讼结构发生了较大变化，较多地吸收了当事人主义诉讼模式的一些做法，法院的庭前审查程序由原来的实质性审查改为程序性审查，体现强职权主义诉讼特征的法院有权要求人民检察院撤诉的权利随之被取消。但修改后的刑事诉讼法在废除法院享有要求人民检察院撤诉权利的同时，未对检察机关撤诉问题作出任何规定。刑事诉讼法实施后，如何解决检察机关的撤诉问题成为检法两家不能回避的问题。最高人民法院1998年6月29日颁布的《关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称“《解释》”)第177条规定：“在宣告判决前，人民检察院要求撤回起诉的，人民法院应当审查人民检察院撤回起诉的理由，并作出是否准许的裁定。”最高人民检察院1999年1月18日颁布的《人民检察院刑事诉讼规则》(以下简称“《规则》”)第351条规定：“在人民法院宣告判决前，人民检察院……发现不存在犯罪事实，犯罪事实并非被告人所为，或者不应当追究被告人刑事责任的，可以要求撤回起诉。”两高通过司法解释确认了公诉案件的撤诉制度。我国现行刑事公诉撤诉权监督制约机制由以下两方面构成：一方面，法院的监督制约。根据《解释》第177条规定，在宣告判决前，人民检察院要求撤回起诉的，人民法院有权审查人民检察院撤回起诉的理由，并作出是否准许的决定。也就是说刑事公诉案件一旦起诉到人民法院，检察机关要求撤诉的，必须经法院审查，只有符合法定撤诉条件的，才准许其撤诉。同时，《解释》第117条第4项规定：“依照本解释第177条规定，人民法院裁定准许人民检察院撤诉的案件，没有新的事实、证据，人民检察院重新起诉的，人民法院不予受理。”另一方面是检察机关内部的监督制约。根据《规则》第351条规定撤诉只限定为三种情形：(1)不存在犯罪事实;(2)犯罪事实并非被告人所为;(3)不应当追究被告人刑事责任的。《规则》第353条规定：“变更、追加或者撤回起诉应当报经检察长或者检察委员会决定，并以书面方式在人民法院宣告判决前向人民法院提出。”《规则》第353条还强调：“撤回起诉后，没有新的事实或者新的证据不得再行起诉。”考察我国现行刑事公诉撤诉制度，就可以发现当前刑事公诉撤诉权监督制约机制的缺陷表现在以下几个方面：(一)立法规定缺失。现行的撤诉制度是由“两高”司法解释加以规定的，刑事诉讼法并未就撤诉制度及监督制约机制作出任何规定。在国家基本法未对撤诉问题作出规定的情况下，“两高”通过司法解释对此作出授权性规定，有违程序法定原则。程序法定原则是指国家刑事司法机关的职权及其追究犯罪的程序，都只能由立法机关所制定的法律加以规定，司法机关进行刑事诉讼活动必须严格依照法定的职权和程序进行。[1]在大陆法系国家，程序法定原则与罪刑法定原则，共同构成了刑事司法领域的法定原则的完整内容。在英美法系国家，程序法定原则具体表现为“正当程序”原则。程序法定原则不仅为多数国家所规定，而且得到了国际社会的认可，成为国际刑事司法程序的一条重要内容。正由于立法对撤诉制度缺乏明确规定，不少学者对目前撤诉制度的合法性持否定态度。[2]而撤诉实践中各种问题的存在，都源于立法无规定。(二)撤诉的性质不明确。撤诉的性质即撤诉的法律效力，目前无任何司法解释加以规定。根据现行的司法解释规定，检察机关撤回起诉既不属诉讼终止，也不是诉讼中止，而是效力未定的诉讼行为。撤诉后，检察机关要根据不同的案件情况，从实体上和程序上对案件作出最终的处理，撤诉的法律效力是从撤诉后的处理结果来体现的。但从程序正义的角度看，将撤诉视为效力未定的诉讼行为显然也不利于保护被告人的合法权益。(三)撤诉的理由不明确。撤诉必须具备一定的理由和条件，撤诉的法定理由体现了对检察机关撤诉权的限制。《解释》对允许撤诉的理由未作任何规定，最高人民检察院在《规则》中将撤诉的理由限定为三类情形，但在其颁布的《撤回起诉决定书》格式文书中，将撤诉的理由则统一表述为“……因事实、证据发生变化，本院决定撤回起诉”。“事实、证据发生变化”似乎成了撤诉的第四种理由。此外，根据《规则》第348条、349条规定精神，事实不清、证据不足的案件，经延期审理后也是可以撤诉的。(四)撤诉的时间规定不合理。《规则》和《解释》都规定，在人民法院宣告判决前，可以要求撤回起诉。检察机关在法院判决宣告之前均可撤诉，意味着在合议庭或审判委员会作出无罪判决之后，检察院仍可撤诉。“作出判决”与“宣告判决”是两个不同的概念和时间段。在我国的审判实践中，绝大部分案件不是当庭宣判的。合议庭评议后作出判决或审判委员会作出决定到法庭宣告判决要经过一定的期间。尤其是对事实不清、证据不足或涉及罪与非罪的案件，法院极少能当庭宣判。这就给公诉机关行使撤诉权创造了时机和条件。如果在这期间允许检察院撤诉，无形中为检察机关规避败诉风险和错案责任提供了方便，这种做法有公诉权干预审判权之嫌。(五)撤诉后如何处理、处理的条件及处理的期限不明确。现行司法解释未对撤诉后的处理作出规定，导致撤诉的案件，出现各种不同的处理结果：撤案、补充侦查、不起诉或作其他处理。有的撤诉后，长期把案件“挂”起来;有的撤诉后案件又进入审查起诉阶段，进而重新计算审查起诉期限。由于对各种处理结果的条件没有规定，导致处理结果非常混乱。浙江省人民检察院公诉处《2003年—2004年全省撤回起诉案件的调查与分析》显示，公诉案件撤回起诉后，有38.6%重新起诉;32.63%撤案;15.79%补充侦查;8.42%决定相对不起诉或存疑不起诉;4.21%尚未处理。[3]据浙江省金华市检察院统计，2001-2002年间，全市提起公诉后撤回起诉的案件共有77件129人，撤回起诉后全部由公安机关撤回案件。[4]此外，对于撤诉后的处理没有特定的时限要求，一些案件撤诉后往往久拖不决。(六)撤诉后重新起诉条件不严格，导致再行起诉普遍。1、重新起诉条件不严格。尽管《规则》第353条规定，撤回起诉后，没有新的事实或者新的证据不得再行起诉，《解释》第117条也规定，人民法院准许人民检察院撤诉的案件，没有新的事实、证据，人民检察院重新起诉不予受理。但对如何理解“新的证据”，当前认识不一，大多作了比较宽泛的理解。即“新的证据”既包括撤诉后经补充侦查新发现的证明原起诉认定事实的证据，也包括新发现的事实的证据。这样的“新的证据”较易获取，所以再行起诉比较普遍。2、再行起诉的次数没有限制。同一案件撤诉的次数没有限制，导致有的案件多次撤诉又多次起诉，使被告人长期处于刑事追究中。(七)审判机关对撤诉的制约不力。长期以来，检、法两家配合有余，制约不足，过高的撤诉率和过低的无罪率形成鲜明的对比。要求撤诉是公诉机关的一项请求权而非决定权，请求撤诉并不意味着必然撤诉。按照《解释》第177条规定，撤诉必须经法院审查，只有符合法定撤诉理由的，才准许其撤诉。但由于《解释》未规定撤诉理由，加之实践中不少法院为了追求结案率，同时考虑检、法两家的关系，对公诉机关的撤诉请求往往一律准许，鲜见不准撤诉的情形。此外，准许撤诉的程序不规范。有的是法院经办人或审判长的意见，有的是经合议庭合议，有的是经审判委员会讨论决定。形式上有的是书面通知，有的是口头通知，没有统一的做法。[5](八)被告人、被害人无权对撤诉权的行使进行任何形式的监督制约。从撤诉的价值分析，撤诉制度是起诉便宜主义的体现，不仅有助于公诉权的行使，提高诉讼效益，而且更有利于保护被告人的合法权益。但实际情况是，撤诉成了检察机关单方的诉讼行为，在撤诉过程中被告人、被害人没有任何“话语权”。由于法律没有规定，撤诉后对被告人应否释放、何时释放，致使被告人被持续关押，辩护人和近亲属要求解除或者变更强制措施的权利得不到法律保障。撤诉后，检察机关即便变更强制措施，取保候审后，案件也不了了之。如果被告人确属无辜，在经过逮捕、起诉、审判之后，简单地裁定准许撤诉，使被告人无法获得一个权威的无罪法律裁决，甚至还可能使被告人丧失提起国家刑事赔偿的依据，从而严重侵犯被告人的权利。在理论上，对准许公诉机关撤诉的刑事裁定，被告人是否享有上诉权仍有分歧。有的认为，对人民法院准许公诉机关撤诉的裁定，被告人一律不享有上诉权。这种观点被最高人民法院研究室2001年给黑龙江省高级人民法院的个案请示的答复所肯定。这样在撤诉问题上，被告人连最后的救济途径都被剥夺了。此外，在撤诉过程中，被害人也无权对检察机关的撤诉权进行任何形式的监督，其诉讼权利如何保护目前处于空白状态。(九)检察机关内部对撤诉缺乏有效的监督制约。虽然《规则》第353条规定，撤回起诉应当报经检察长或者检察委员会决定。但与起诉相比，撤诉随意性大，程序不规范。如广州市检察院曾对2000年至2002年11月作撤诉和无罪判决的125个案件(其中撤诉案件117件，无罪案件8件)进行调查发现：这些案件经起诉部门集体讨论的42件，未经集体讨论(包括小组范围讨论)的83件;经检察委员会讨论的30件，未经检察委员会讨论的95件。这反映出这些案件中多数是经办人个人决定的。[6]公诉案件审结后，审查机关要将起诉书、不起诉书等法律文书报上级检察院备案审查。但对撤诉没有这一要求，对撤诉案件上级检察院无法进行监督。此外，在考评办案质量时，大部分检察机关仅仅以起诉率、无罪率来衡量办案质量，而忽视撤诉率。由于现行法律和司法解释对这一检察权能的行使未建立必要的监督制约机制，导致滥用撤诉权的现象较为严重。目前极低的无罪率和高撤诉率掩盖了公诉质量不高的客观现实。全国审判机关2006年作出刑事生效判决592220件890755人，宣告无罪的1713人，无罪率仅占0.19%;[7]2007年作出刑事生效判决606814件933156人，宣告无罪的1417人，无罪率仅占0.15%。[8]如此低的无罪率是以高撤诉率为代价的。浙江省台州市检察机关2003年11月26日到2006年11月25日三年间，共办理公诉案件18585件28658人，起诉后撤诉的48件134人，撤诉率0.46%，其中台州市和椒江区院分别达到1.7%和1.6%。而这三年间全市被法院判处无罪的案件只有3件，其中有2件还是04年度前的历史老案。[9]广西壮族自治区人民检察院公诉处《2005年1月至5月全区刑事案件撤诉情况分析》指出：“2003年，全区撤回起诉案件数量同比上升81.6%;2004年，全区