公共管理学

政府再定位（我认为把以下的资料整理成一个前言部分，由这部分来引出政府定位的问题。）拥有强大的资源控制能力和强力，政府确实可以做很多事情，但如果是不该做的，只能给社会带来麻烦，也带来自己的认同风险。理清角色的混乱，回归到自己的本位比什么都重要。人们成立政府，并不是为了把它变成一家公司。经济学家陈志武对于2013版“国五条”有一个评价：房价调控，不经立法机构介入，一纸行政文件就可以把房产增值的20%变成政府的，做什么生意比开办一个政府更能赚钱？世界500强，恐怕都是“浮云”。这是摆在中国面前的问题：政府的“公司化”冲动难以遏制，和对社会的“家长式管理”一体两面，一副“我就这样，那又如何？”的样子。说穿了，改革无非就是要“政府的归政府，市场的归市场，社会的归社会，个人的归个人”。能否真把政府权力“关进制度的笼子里”，是新一届执政高层，新一届政府的严峻考验，也是政治诚意的试金石。其中的政府机构改革、行政审批改革、社会管理改革等，无一不指向对政府角色的重新定位，对政府权力边界的清晰划分。这是逃不掉，也拖不掉的。由权利来定权力假如既有的制度不改革，政府权力是公民创造财富权利的裁判，以及经营范围、领域的控制者，意味着什么？由于政府和公民极不对等的地位，很轻易就会滑向这样的逻辑：你的权利、你所经营的东西我说了算，似乎，政府就是公民权利的来源和资源的所有者。这颠覆了权力和权利的关系，也歪曲了企业要经营什么不是政府的恩赐这一事实。实践的后果，就是创业或受到种种限制，或是政府部门的审批可以变成一种权力寻租。政府权力的越位，通过窒息经济活力和个人权利，轻易地转化成了部门甚至官员个人利益。梳理一下那么多年来对政府和市场、社会的边界划分，可以发现，有三条交织在一起的轨迹。第一条轨迹是经济改革，政府承认老百姓有创业的天然权利了（民营企业出生长大），并且改革了对经济的控制（把非垄断国企推向市场，不再提供体制庇护），于是，中国一下子发展起来了。第二条轨迹，是权力通过对资源的控制，或是以办企业的形式（垄断国企），或是以寻租的形式，进行了利益最大化，呼唤出“既得利益集团”。第三条轨迹，是政府慢慢调整自己和市场、社会、公民的关系，在一些领域慢慢放权，但有些理念模糊不清，有些遭到既得利益集团的阻挠，更重要的是权力控制的思路并没有改变，因此非常缓慢，有些地方甚至走了回头路。因为第二条轨迹的大行其道，第三条轨迹的迟滞效应，第一条轨迹，向前的动力日益衰竭。扭转这一局面，必须根据公民权利，来界定政府到底有哪些权力。角色错乱的根源政府并不是一种自然的存在，是人为了某种目的成立的，因此它的存在，需要通过做了什么和不做什么来提供辩护。它不是公司，不是强盗团伙，不是协会组织，不是公民个体，其边界划分，决定了它的定位，把自己看成什么。越出边界，只能引起功能紊乱，作为一种“必要的恶”，也许就没那么必要了。概括起来，政府要干的是四件大事：提供公共产品、保障公民自由、监管调控市场、维护社会公正。对它的边界约束，就是宪法和法律约束：依法执政，其行为找不到宪法和法律依据的，不能去干。抵触于宪法、法律或是自然法，只是依据于政府法规甚至规章、文件去干的事情，因为这只是政府的意志，是在自我赋权，本质上并没有合法性。这和公民的自由相反，没有法律禁止的，公民可以去干。归根结底，政府缺位、越位最重要的根源，就在于当它以国家权力的面目出现时，把自己简单地等同于国家。但事实上，国家=政府+人民，国家的意志，必须体现人民的意志，但政府的意志有时候体现的仅仅是自己的意志而已。在这个混淆下，政府权力轻易就会越出自己的边界，在干自己要干的四件大事时，常常干不好，或者一有利就有夺取的冲动。比如，一方面，政府提供的公共产品严重不足，但另一方面，那些因为垄断了很多稀缺资源，看起来应该提供半公共产品的国有企业，却又赚得盆满钵满，与民争利，这个问题到现在仍然没有解决。政府的功能缺失、越位，在于角色混乱。但事实上，它不是市场中的主体，不能行使所有的国家权力。它的权力是有限的，能力也是有限的。阻止“公司化”当然，问题远没那么简单。现代政府虽然是有限政府，但主动也好，被动也好，显然不可能只干前面所说的那4件大事。在经济风险轻易就会引发社会、政治风险的现代性情境中，至少从美国的罗斯福新政开始，促进经济发展、防止经济衰退等也成了政府的职能。爆发经济危机，毕竟对一个国家、一个社会的打击是沉重的，似乎也关乎公共福祉，在强大的民意压力下，搞不好就得下台。在中国，经济发展的职能显得更突出。很多地方政府自觉承担起“发展经济”的“重任”，既是过去全能政府的延续，同时也是改革开放后维护政治认同的手段，因为经济停滞涉及政府本身治理的合法性。不同的是，北美欧洲，还有日本、韩国等远远无法把自己视为经济发展的主体，或是由其主导经济发展，因为它们不像中国政府能够控制那么多的经济资源。一些地方大到制定经济发展计划，中到控制经济资源、干预经济运行，小到出动政府工作人员招商引资，政府作为经济发展的“主体”，以及对经济的干预是全方位的。它是主导者，出台的政策，控制的资源，决定了经济发展的速度和经济的结构，以及利益在经济和社会领域的分配。很多人喊政府不要干预、扭曲市场，界定好公共权力和市场的边界，喊了很多年，到现在成效不大，原因就在于此。只要政府还那么自我定位为经济发展的主体或主导者，它怎么可能放弃对经济资源的控制，放弃以行政手段去干预经济呢？更何况，对经济领域的介入，权力可以获得最方便的利益变现。就现代性的风险，还有中国复杂的现实来说，的确可以认为，政府承担发展经济的职能，把国家变得富强视为自己的责任没有问题。它在社会自治领域、在公民个人权利领域可以也应该放手，但在提供公共产品、保障公民个人权利、监管调控市场、维护社会公正、促进经济发展上，是应该积极作为或可以有所作为的。但在经济发展上有所作为时，理念必须澄清，和简单把政府等同于国家一样，问题就出在理念的混乱上。政府本身不是，也不应该是经济发展的主体。因为很简单，它不是创造财富的主体，创造财富的主体是企业和公民个体。如果政府把自己视为经济发展的主体，那结果就是把自己公司化，这是公共权力的异化。人们成立政府，并不是为了把它变成一家公司。政府主导经济发展时，也应有明确的边界意识。它只能是在宏观上主导，控制风险，而不能一边控制各种资源要素，分配和输送利益，一边以各种行政手段来干预市场，满足权力控制的冲动。合理的职能是，政府在经济领域的有所作为，是对提供公共产品职能的进一步延伸：为经济发展创造良好的制度环境、法律环境，激发人们的创造力，保证公平竞争，同时监管好经济秩序，控制住经济风险。它发挥的，应该是制度和法律的规范手段，保持公共权力的中立性和非“利益集团化”。拥有强大的资源控制能力和强力，政府确实可以做很多事情，但如果是不该做的，只能给社会带来麻烦，也带来自己的认同风险。厘清角色的混乱，回归到自己的本位比什么都重要，也是接下来要进行的一系列政府改革的基本原则。寻找政府定位什么样的政府定位才能既不影响政府正常地发挥其作用，又能遏制其刚性膨胀通病的产生呢?我们认为，在市场经济条件下，将政府定位于市场经济之中、定位于一个特殊的企业是一种比较科学和符合客观要求的改革方向。所谓将政府定位于一个特殊的企业，绝不是要政府办企业，这一定位包含着两层含义：第一是要求政府运作要引入企业的管理模式，从而可以节省公共开支，降低运行成本，提高办事效率；第二是强调政府不同于一般企业的特殊性，政府产品是一般企业不能生产或不允许生产的公共产品和服务品；政府运行不以自身盈利为目的，而以推进社会经济有序发展为目的。这不仅是一个作法的变革问题，而是一个理念的转变问题；它解决的也不仅是政府机构的刚性膨胀问题，而是一个包括政府运行方式，政府效率机制，政府廉洁制度，政府监督体系等全方位的变革问题，是向着国家政体演进学说要求的“小政府，大社会”方向发展的问题。这不是人们的主观意愿所决定的，而是社会经济发展的客观要求，这种客观要求主要表现为以下几个方面：一、以横向关系为主的市场经济的要求人类社会发展至今，社会主体之间的关系走向有一个从纵向向横向转变的过程，两者的划分以市场经济出现为界。市场经济前的各个社会中，包括原始社会末期，奴隶社会和封建社会是以等级制和特权阶层统治为特点的社会，这种社会中的主体关系走向是纵向的，上一级统治下一级，整体服从统一的皇权。顺应这种社会关系的需要，这一时期的政府也以纵向管理体制为基本模式，即：政府高高在上，以政令和强权从上至下直接统治和干预具体的社会经济活动。纵向管理体制的政府在当时至少起着如下两个重要作用：1、有利于巩固当时等级制的社会统治者的地位；2、有利于最大限度地发挥有限的生产力的作用以支撑国家发展。市场经济建立以后，生产的快速发展表现为单个生产主体的生产能力的增强，为了充分地发挥这种生产力的作用，市场经济用横向的社会经济关系完全取代了纵向社会经济关系，生产者之间的社会经济活动主要是通过他们相互之间多种交易活动来协调和完成的。为了顺应这种关系的需要，确保各个行为主体间最平等和最充分地发挥作用，市场经济条件下的政府也必须从高高在上、主宰和指挥经济、并直接配置资源的位置上走下来，走入市场之中，以一个提供公共服务产品的特殊的“企业”身份与其它市场主体建立横向关系，并利用自己的产品间接地调控社会经济发展，从而以经济手段为主实现政府的运行功能。这就是市场经济条件下，将政府定位于一个特殊企业的客观必然性。二、政府产品精品化的需要市场经济条件下，要求政府应主要以横向的、间接的、经济性的手段实现对社会经济的宏观调控。而要达到这些要求，最佳的途径是政府通过向社会提供各种有影响力和引导力的公共产品来实现。因此，这些公共服务品的精良程度直接关系着政府对社会经济宏观调控的质量和水平。政府产品主要有四类：第一，是保证国家安全的产品；第二，是维护司法公正的产品；第三，是弥补市场缺陷的产品；第四，是保护那些“不能对自己负责”的社会成员的产品。第五，向社会提供的软件产品——包括有关推进国家发展、科技进步、环境保护、重点行业建设、可持续发展文化道德水平提升等方面的政策措施和推进战略，各种方针政策的制定等等。所有这些产品都是社会发展所必须的，也是只能由政府承担并提供的，其影响面和重要性都要求它们的质量必须要精品化。政府产品精品化客观上要求将政府定位于一个特殊的企业，因为在市场经济条件下，企业正是一种以产品质量为生命线的制度体系，这种制度体系为制造优质产品提供了必须的组织保障。按照这种制度体系的要求，每个产品从市场调查到开发研制；从反复论证到投入生产、从质量把关到使用反馈，每一步都有严格的质量管理程序和责任制度要求。只有借助企业对自身产品质量严格要求的这种组织保障系统，政府产品的精良化才有制度上的依托。三、政府运行效率化和规范化的需要将政府定位于一个特殊的企业不仅要求政府运行要引入企业式的管理方法，如加强内部管理、实行充分竞争，讲究成本核算，提高经济效率等等。更重要的是这种定位可以在政府运行中引入企业制度，这对于加强政府行为的规范化、减少随意性、依法行政、接受广泛的群众监督提供了法理依据。按照现代企业制度的要求，企业的经营首先要对其出资人负责。政府作为一个特殊的企业，其出资人(供养人或纳税人)是国内绝大多数有收入的企业和公民，政府必经对他们的出资行为负责。而拥有如此庞大的出资人群和出资数额，意味着政府责任的异常重大，也意味着与一般企业相比，政府运行的规范化、民主化、法制化、公开化的程度要更高、更严。正是按照企业对出资人负责的原则，才有了政府运行必须受到各级人大、司法、社会舆论，直至全体人员的多层次监督的要求。而且如同其它企业一样，政府行为必须置于法律约束之下，政府也必须依法行政。由此可见，将政府定位于一个特殊的企业，不仅有利于政府运行的效率化，同时对政府运行实现规范化和法律化也确立了充分的法理基础。四、政府运行廉洁化的需要在市场经济条件下，凡是产权明晰的企业，很少有腐败问题出现，这正是一个制度差异问题。企业运行中的一举一动都有严格的规范和效率指标约束，而政府