关于《建设项目环境保护管理条例(修订草案)》的说明

1附件一：关于《建设项目环境保护管理条例(修订草案征求意见稿)》的说明一、修改背景《建设项目环境保护管理条例》（以下简称“条例”）于1998年11月18日经国务院第十次常务会议讨论通过，11月29日以第253号国务院令予以发布施行。《条例》在原《建设项目环境保护管理办法》的基础上，充分总结了多年的实践经验，适应了改革开放的新形势，为依法做好建设项目环境管理提供了重要保证。《条例》发布以来，建设项目环境保护管理工作逐步规范化，技术水平不断提高，管理效果日益显著，推进了产业合理布局和企业的优化选址，促进企业技术进步和清洁生产，对经济、社会、环境协调发展发挥了重要作用。但是，随着我国改革开放的深入和社会主义市场经济的发展，建设项目环境保护管理也面临严峻的挑战：一是随着投资体制改革的变化，投资主体出现多元化，资金来源多渠道和投资方式多样化，使建设项目审批体制发生了重大变化，给原来依托计划经济审批体制建立起来的建设项目环境影响评价文件分级审批体制带来巨大冲击，造成有些建设项目的环境影响评价文件不知报送哪一级环保部门审批；二是公路、铁路、水利水电等大中型基础设施建设项目，由于投资大、工艺复杂、施工期长，设计和施工阶段环境保护措施不落实，施工期间发生的生态破坏和环境污染问题难以弥补，或者重要生态保护和污染防治的措施不落实，工程投入运行或使用后造成生态破坏和污染，但工程主体却无法停下来，如公路、铁路、水利水电等基础设施建设项目，形成环境管理被动的局面；三是由于环评技术人员管理不严，缺乏严格的资格管理，有些上岗人员责任心不强、业务水平不高，难以追究责任，导致环评质量不高；四是有些环保部门违反建设项目环境影响评价和“三同时”制度的规定，不作为、乱作为，权利和相应的义务和责任规定不对等，造成一些违法、违规、违纪审批项目和监督管理不到位等问题；五是亟需做好与《环境影响评价法》、《行政许可法》等法律规定的执法力度、政务公开以及社会监督等方面的衔接问题。上述问题在实际的建设项目监管过程中都有不同程度的体现。因此，湖南省人民政府在2003年4月24日上报国务院的《关于卲水河污染问题重新查处情况的报告》中，针对建设项目漏批、漏管以及环保部门执法力度不够等问题，提出了修订《条例》的建议。曾培炎副总理批示要求环保总局研究湖南省政府的建议。2003年7月15日，曾培炎副总理又在环保总局上报的关于落实卲水河污染问题重新查出情况报告批示的报告中，指示“请环保总局商法制办列入修订计划。2003年8月，根据培炎副总理的上述指示要求，我局与国务院法制办决定启动《条例》修订工作，以修订案的形式修订《条例》，由环保总局负责《条例》修订的起草。随后，环保总局成立了起草小组。起草小组通过召开座谈会、专家咨询等形式，听取有关部门、企业、环评单位以及建设项目管理人员的意见和建议，并广泛征求地方环保部门修订意见。在调查研究的基础上，经过起草小组多次讨论、修改，完成了修订草案征求意见稿。二、修改原则现《条例》规定的多数管理程序、内容、制度等是行之有效的，体现了多年来我国建设项目环境影响评价和“三同时”管理的成功经验。但由于我国市场经济的不断完善，投资体制改革等新形势对建设项目环境管理提出了更高的要求，执法工作中存在的新问题和法制建设整体推进需要通过行政法规的补充、修改加以解决和落实。为此，对《条例》的修改遵循了以下原则：1、突出重点的原则2《条例》确定的建设项目环境管理的原则、审批程序、职责、内容等被实践证明是行之有效的保持不变。重点修正环境影响评价文件分级审批权限，补充环境影响评价审批前置条件、施工期环境监理、人员资格管理等制度，解决建设项目漏批和漏管、环评技术人员责任心和业务能力不高以及施工期环境管理薄弱的问题。2、强化全面监管的原则除了《条例》现行的审批、验收等监管手段外，强化对违法建设的处罚力度，遏制违法行为。同时，通过强化对环保及相关部门的责任和处罚，解决监管不利的问题，建立起建设单位、环评单位、环保部门以及相关部门各司其职、各负其责的全面监管体系。3、处理好与相关法律的衔接《环境影响评价法》和《行政许可法》等相关法律与建设项目环境管理有着密切的关系。《条例》修订要体现法律中确定和重申的有关处罚、责任追究、政务公开和社会监督等精神，促进建设项目环境管理的依法行政。四、修订的主要内容原《条例》共5章34条，修订草案征求意见稿共5章44条，其中新增10条、修改16条。修订的主要内容是：1、强化生态保护要求改革开放以来，国家采取了一系列保护和改善生态环境的重大举措，加大了生态环境建设力度，使我国一些地区生态不断恶化的状况得到了有效改善。但是，全国生态环境状况仍面临严峻形势，一些地区生态环境恶化的趋势还没有得到有效遏制，生态环境破坏的范围还在扩大，程度在加剧，危害在加重。造成生态环境恶化的很重要原因是一些地区和建设单位的环境保护意识不强，重开发轻保护，重建设轻维护，对资源采取掠夺式、粗放型开发利用方式，超过了生态环境承载能力。因此本次修订进一步突出和强化了生态保护的有关要求（第三条、十九条等）。2、强化环境影响评价的前置审批投资主体的多元化以及项目审批管理的变化，使得很多非国家投资的项目不再遵循传统的审批模式，许多建设单位未依法向环保部门办理环境影响评价审批，即直接向工商部门申请办理企业登记注册、办理征地手续或者申请建设用地规划许可证等，致使许多新建项目，特别是中小型建设项目以及建设在城市人口集中地区的饮食、娱乐以及其他产生油烟、污水、噪声等污染严重的企业，虽未经环保准入，仍能投入生产或经营，并造成严重环境污染，成为影响城乡居民生活环境质量的一个突出问题。因此，如果环保部门和工商、土地和城市规划等行政管理部门相互配合，并将有污染的建设项目环境影响审批作为办理企业登记和注册、征地手续、建设用地规划许可证等行政许可的前置审批事项，可从源头有效防止新污染源的产生。因此本草案增加了有关规定（第十一条、三十七条）3、完善环境影响评价文件分级审批体制分级审批制度在原《条例》第十一条已有原则规定，该制度基本实行的是“按投资额度”分级和“同级审批”原则，但建设项目的环境影响程度并不一定与“投资”成正比，“同级审批”存在种种不配套审批现象。因此，需要对分级审批制度进行修订，建立综合考虑环境影响、项目立项和投资规模等分级审批的机制，进一步明确各级环境保护部门的审批权和管理权。由于这项工作比较复杂，本稿提出两个修改方案（第十二条），主要修改原则是建立科学的分级审批制度，以有利于提高环境影响评价的有效性和促进建设项目环境保护的科学管理。4、加强施工期环境管理很多案例表明，一些建设项目在施工期由于不重视环境保护工作，造成污染事故和生态破坏，但原条例对施工期的环境保护工作没有作出规定。为弥补这一缺陷，本草案第十九条3对建设单位在施工期的环境保护责任作出规定，并对施工周期长、生态环境影响大的建设项目规定了进行工程环境监理制度（第十九条）。5、实行环评专业技术人员资格管理《条例》以及《环境影响评价法》中规定了环境影响评价机构的资质管理，但没有建立起机构与个人之间的综合管理机制。实践证明，这不利于提高整个行业的整体水平，而且也极有可能出现一些有资质无人员的“皮包公司”搅乱环评市场。我国加入世贸组织后，咨询市场逐步开放，势必吸引咨询公司参与国内环评市场的竞争。因此，必须适当调整原有侧重单位资质管理的模式，建立起以个人资格为基础的市场准入制度和责任追究制度，以规范环境影响评价市场秩序。因此，草案拟对《条例》第十三条进行修正，增加有关环境影响评价人员资格审查制度等相关条款（第十四条、三十六条）。6、强化公众参与和社会监督建立环境保护公众参与机制并将其法制化是我国环境保护工作的一项重要任务，随着环境管理工作的进一步深入，公众环境意识进一步提高，环境管理需要公众参与的呼声日益增高。原《条例》第十五条对建设项目的公众参与作出了原则规定，本草案在此基础上依据环评法对该条款进行修订（第十六条），并增加了竣工环境保护验收实行公示制度的规定（第二十七条）。7、加大处罚力度和责任追究修订稿在三方面加大了处罚力度，一是补充增加了未经环评即投产以及施工期、试生产期违法行为的处罚等规定（第三十条、三十一条、三十二条），二是增加了对违法行为负有直接责任人员的处罚条款（第二十九条、三十条、三十五条、三十八条、三十九条），三是加大了处罚力度，根据不同违法情节，将罚款额度最高限额10万元增加到100万元（第二十八条至三十五条）。