关于地方政府公共安全危机治理的建议

关于地方政府公共安全危机治理的建议作者：吕永兴来源：昆仑策研究院发布时间:2015-09-0906:35:02精准高效对危化品易燃品主导型公共危机管控不仅是考验为政者施政能力，而且是考察地方政府对公共安全危机治理水平。天津“8.12”瑞海公司危化品仓库火灾爆炸事故之后，引起高层高度关切，习近平总书记连续两次作出重要批示，李克强总理也作出批示，并亲临事故现场，部署指导救援救治工作。中央政治局常委召开天津“8.12”瑞海公司危化品仓库火灾爆炸事故专题研究会议。国务院、国家安全委先后召开专题研究会议，电视电话会议，及时成立了以公安部牵头国务院天津“8.12”瑞海公司危化品仓库火灾爆炸事故调查组，最高检察院介入事故调查。其高压态势是空前的，然而，山东淄博桓台县发生爆炸并起火事故，武汉江夏区发生易燃品仓库起火事故、近日山东东营市又发生危化品爆炸事故。由此可见，我国处在经济发展转型期，社会进入公共安全危机多发期，而危化品、易燃品主导型公共安全危机处在频发期关口，这样势必给社会带来不确定的负面影响。地方政府如何从长远、源头上、制度上防范和化解安全生产、社会公共风险，以期保障经济社会发展和人民安居乐业，必须实现危化品、易燃品风险管理走向科学化、法化化、精细化，促进安全生产、安全发展，努力为人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安编织全方位、立体化的公共安全网。为此，笔者就地方政府公共安全治理问题提出如下建议。一、关于涉危化品项目规划、招商立项问题。一是规划引导“危化品项目”，定向管控。在编制地方“十三五”经济社会发展规划中，应增加编制在城市人口稠密区危险化工生产、经营企业搬迁改造和科学布局等内容的专项规划，建议政府给予必要的配套的政策倾斜。二是提高危化品项目招商门槛，定位管控。据报道危化品是高利润项目，净利润高达40%。高风险高利润往往总有人铤而走险。化工行业往往是高利润的产业。医药化工，往往成为地方支柱性产业。如港口化工码头、开发区和港口保税区和自贸区，往往是危化品项目首选地址。然而，在引进化工品项目，在经营资质、项目选址、环评、安评报批等一列关键环节，要依法规进行，决不能降低门槛，决不能大开绿灯，绝不能变通，更不能弄虚作假。瑞海公司事件，则暴露和反映出审批环节漏洞，酿成官灾人祸。因此应从源头上消除“先天”潜在的隐患，杜绝“带病”的漏洞。二、关于安评、环评责任追究问题。瑞海公司的经营资质报批和环评、安评审批均有猫味。为了堵绝再次发生，建议修改《安全生产法》，对在环评、安评弄虚作假的环评、安评公司、法人代表、技术审批人，实行终身负责任，一旦发生重大事故的涉事环评、安评公司和法人代表和相关责任人实行“黑名单”，终身不得从事该行业，若因造成重大伤亡人员事故，要依法追究刑事责任，与时同时造成环境污染的，也要同时依法追究刑事责任，实行启用数罪并发程序，坚决遏制重大危化品易爆易燃物品事故发生。三、关于涉事职能部门和人员问题。一是依法履行职能“法”定必为。各地消防支队防火处和公安消防大队依据《消防法》赋予职责实施消防安全监督，审核民用、商用建筑和企业、仓储防火布局和建筑消防设计方案，调查火灾原因等等，要独立严格把好审批消防关。二是依法依规查处秉“法”滥为。一些危化品和燃气、易燃易爆物品项目制造、运输、储藏、使用、经营等，往往是高额利润回报，要想拿到经营资质，都有着极为严苛规定，多个职能审批部门往往是其公关重点对象，有的以入股分红等多种形式，拉拢体制内安监、发改等职能部门和相关人，寻找官场靠山。从观察中，发现高额利润的具有垄断危化品、易爆易燃物品企业背后，有其严格一套利益链。近年来，我国消防法律法规健全了，而火灾漏洞和隐患却日益增多，危化品、易爆易燃物品发生事故日趋增多，国安委下发安全通报和电视电话安全生产会议，当成耳边风，屡禁不止。其根本原因，正常程序成了摆设，官商不分，编制政商网，建立庞大政商利益链，利益共享。从某种意义讲，瑞海公司经营资质等拿到手，既充分说明攻克了多道安全关卡，也就表明监管环节出现全面崩塌。因此，一经发现以“权（岗）”入股（隐性股东）的部门和个人，要重拳治理，严肃查处，决不姑息。三是建立依法推行危化品易燃易爆物品企业从业人员资格持证上岗制。对第一线从事危化品制造、使用、储藏、运输、管理、经营的人员，实行职业资格许可证持证上岗，操作员安全作业证和新到员工见习作业证上岗，提高危化品从业人员上岗门槛和从业人员专业素质，编制危化品行业一道特殊的具有专业水平的职业队伍安全保障网。四、关于“大安全”预防控制体系问题。瑞海公司危化品炎灾爆炸事故，是一种特殊的公共安全事件。从某种意义讲，是一种安全生产事故直接演变成非常的典型公共安全事件。因此，建立公安全应急体系。一是建立强力应急指挥机构。建议将现有地方应急办上升为应急委员会，主任由书记兼任，常务副主任应由行政省、市、县长兼任，下设办公室，办公室主任实行高配，应由一名副书记兼任，协调各种关系，办公室工作负责编制市级“大安全”应急预案，应急值班备勤、情报信息、经常组织应急教育、公共安全宣传、涉危化品企业监管、易燃易爆（天燃气、石油）等方面，提高公民应急能力和素质。二是建立应急救援救治及危化品消防职业保障体系。建议国家“十三五”规划，将建立应急救援救治及危化品消防职业保障体系，纳入其“规划”体系。包括应急救援救治及消防队伍科学布局、精准划分应急处置救援半径和开发智能消防软件，将北斗导航系统应用到危化品生产、使用、储运、经营企业全过程，推行智能消防和智能应急救援救治等内容，全面提升危化品事故应急救援救治精准水平，迈向精准时代。建议国家级区域空中救援救治队伍，加快救援救治力量现代化、科学化、精准化；建立地市级小区域危化品职业消防队伍，由专家型指导消防队伍。建议区域性和行业性安全预防控制体系。建议建成区面积超过5平方公里或居住人口5万人以上的乡镇，易燃易爆危险品生产、经营单位和劳动密集型企业密集的乡镇，要建政府专职消防队伍．省级及以上经济技术开发区（保税区、自贸区）、高新技术开发区、旅游度假区、以及国家级风景名胜区要建立政府专职消防队。三是建立应急司法处置体系。建议：建立应急体系，包括公共安全事故发生后，检察院、公证等司法应急处置体系，依法严查事故所涉滥用职权玩忽职守、徇私枉法等职务犯罪对构成犯罪的涉案人员将依法追究刑事责任。四是安全生产法治体系。建议：一要强化实行危化品项目审批和涉及相关人员终身问责任；二要实行执法监管人员终身问责制。要加强危化品管理人员专业培训，提高队伍专业化水平；要加强安全监管执法、提高应急救援能力提高安全生产基础保障水平；三要对安全检查组、事发后责任事故调查组实行终身问责任。要坚持“谁检查、谁签字、谁负责”原则，倒逼建立严查安全隐患落实责任体系。加强对港口危险货物企业、危险货物道路运输企业、站场、线路、车辆、相关人员管控，组织专家评诂和“会诊”，开处方式通知书，用“铁面孔、铁手腕、铁拳头”刚性措施，实行常态化安全隐患排查制，编制一道道安全网。四要实行事发地“党政同责”、“一岗双责”，失职追责的问责制。要建立安全生产主体责任，让法规真正严起来、让制度落地下去。一旦失事，对责任单位（地区）和责任人要打到痛处。要建立查处“隐患责任单位和责任人”常态化追责制度。对隐患实行“零容忍”，要兑现责任追究，追责必严。五是建立编制危化品项目专项规划体系。按照绿色发展，科学发展、精准发展要求，编制好“十三五”危化品项目中央、区域、省、市（县）规划体系，对危化品实行布局、审新定位，促使危化品企业关、停、并、转，实行优化升级，全面提升危化品管控科学化水平、精准水平、法治化水平。六是建立严惩法治体系。现行《刑法修正案草案》136条款规定：“违反爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性物品的管理规定，在生产、储存、运输、使用中发生重大事故，造成后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑”。由此，可见天津“8.12”瑞海公司危化品仓库特别重大火灾事故涉案人员，依法追责判刑期为三到七年。以这样刑期问责追责，是无法面对牺牲者、受害人亲属、国人、乃至全社会负责性交待，这一几年徒刑是根本不可能起到法制震慑效果。为此，建议一方面以此案为起点，作为《刑法修正案》完善的个案预案特案处理，并提交全国人大讨论，对涉案人员至少判处20年刑期，另一方要加快修改完善《刑法修正案草案》条款，对造成特别重大公共安全事故涉案人员，视危害的程度，至少20年，甚至可判处死刑。只有重新设定法定高压红线，才能从根本上遏制重特大安全生产和公共安全事故频繁发生。五、建立完善港口公共安全处置体系、涉危化品企业和公安消防部门互动的应急机制问题。鉴于天津港公安局并不附属公安部分，而是交通部公安局的派出机构，其组建的消防支队，也与公安消防并非一个系统，现实由国企天津港出资发放薪水。这些多年运行体制怪胎和畴型体制，严重影响港口公共应急事故处置快速反映能力。建议国家有关涉法部门和国家编制部门，对《港口法》条款，进行修改完善，应将港口行业的公安及消防职能划并国家公安和消防序列，建立起高效、权威、专业的国家统一公安及消防应急处置队伍。建议国家立法部门，修改《消防法》，应增加条款，凡从事危化品、易燃易爆生产、储运、使用、经营企业，无条件向消防部门提供涉危化品数据（生产、）和流程等信息，以立法形式确定下来，并适合于中华人民共和国境内。应包括保税区和自贸区，以防享有法外特权。还应增加涉危化品和易燃易爆生产、使用、储运、经营企业与属地责任区消防部队共同编制好《灭火作战应急预案》，让消防官兵熟知本企业重点部位生产流程、物质燃爆性质及对应灭火剂使用、水源及道路状况等，尽可能提供爆炸区域位置、爆炸物信息、储量、附近储存物品信息。全面提高灾后事故应急救援科学水平。对危化品运输、收储过程，尤其是高温季节，涉危化品道路运输企业要对涉能部门事前告之，请求相关部门协助作好护送穿隧道、闹市区等道路运输安全保障工作。六、建立危化品“数据库”问题。建议建立区域、县市、企业三级危化品“数据库”“数据库”包括生产、使用、储运、经营危化品单位分布区域(市（区）、县)、经营单位包括剧毒品经营单位、油库、加油站、气体经营单位、其他危险化学品经营单位。重大危险源单位，涉及汽油、柴油、液氨、甲烷、液氯、丙烯腈、甲醇、丙烷等品种。涉氨单位。烟花爆竹企业、一、二级批发仓库。港口危化品码头。危化品储量、附近储存物品信息等。建议建立危险化学品集中管理体系建设，通过信息化体系建设，实现危险化学品的流向可控，精准管控，推进企业主体责任和部门监管到位。瑞海公司“血”的教训，当灾难来临，责任区天津港企业消防支队和武警天津消防总队几乎都对瑞海公司储存中转仓库的危化物品种类、性质并不了解，加之公司危化品账目被损坏，没有备用危化品数据，无法施行精准救援，并造成了巨大伤亡。为了实行危化品、易燃易爆物品精细化管控，对危险化学品、易燃易爆物品（民爆器材、烟花爆竹）生产、储运、使用、经营企业，必须建立其数据库，并与属地消防支队、大队建立资源共享，保持高度警戒状态，提高救援精准性、科学性和质量及效能，把灾害损失降到最低程度。七、关于“隐性股东”治理问题。多年来，中央三令五申，明确规定官员或其子女和公务人员和政策规定规避公职人员，不得经商，利用职务和职业之便，变相经商，入股分红。在高压态势背景下，“经商人”由过去的明转为暗，引发出“隐性股东”新概念。往往都是高风险高利润的垄断行业，如危化品、煤矿、矿产，地方天燃气、房地产、中介组织等行业，“隐性股东”身在其中。其是，这是早期台商规避大陆政策，台商出资人在大陆办厂经商寻找代理人，找一个本土挂名的股东，享受超“国民待遇”和招商优惠政策，内地人一夜变成了“港台”商。天津瑞海公司实际控制人于学伟、董社轩，沿用了这一作法，分别由李亮、舒铮代持，这两位实际出资人均采用了找替身，引发出“隐性股东”市场新概念。之所以出现“隐性双面人”，一方面一旦“事发”后，玩起金禅脱壳，以企图逃避法律制裁，另一面即使公司成立、运营等存在不合规运作下，还能踩下法制和政策红线，通过利用人脉等各种关系仍能拿到审批和经营资质