开放条件下我国农业产业安全问题

开放条件下我国农业产业安全问题《农业贸易研究》2010第13期我国是世界上农产品市场开放程度最高的国家之一，近年来农产品贸易得到了较快发展，成为世界第四大农产品贸易国，农产品贸易总额占国内农业增加值的21%。农产品贸易的快速发展，一方面为我国充分利用国内国际两种资源两个市场、调剂国内市场余缺、保证农产品有效供给、推动农业战略性结构调整、促进农民就业增收发挥了十分重要的积极作用，另一方面使得我国小规模农业面临着越来越直接的国际竞争，对我国农业产业安全提出了严峻挑战。准确把握我国农业产业安全形势、在开放中切实加强农业产业安全，对农业持续稳定发展具有十分重要的意义。一、农业产业安全需要统筹考虑的基本要素产业安全概念与市场开放密切相关。目前国内关于产业安全的界定主要有产业控制力论、产业竞争力论以及国民产业权益论三大观点。产业控制力论的核心是强调本国资本对本国产业的控制能力。认为产业安全是一国在对外开放和国际竞争中，具有保持民族产业持续生存和发展的能力，并能保持本国资本对本国产业主体的控制；产业安全是指本国资本对影响国计民生的国内重要经济部门掌握控制权，是指一国对某一产业的创始、调整和发展拥有相应的自主权或主导权。产业竞争力论强调产业竞争力或发展力对产业安全的影响。认为产业安全是指一国产业对来自国内外不利因素具有足够的抵御和抗衡能力，能够保持各产业部门的均衡协调发展；是指一国拥有对国家重要产业和战略性产业的控制力及这些产业在国际比较意义上的发展力。控制力是对产业安全的静态描述，发展力是对产业安全的动态刻画。控制力和发展力是产业安全的本质特征。国民产业权益论则强调产业发展对于国民权益的影响。认为产业安全归根结底是要使国民为主体的产业权益在国际竞争中得到保证并不受损害，产业发展带来的利益包括就业机会和收入机会保证为本国人民所拥有。结合我国农业发展实际，开放条件下我国农业产业安全应统筹考虑以下三个方面。一是农业主体功能的实现情况。我国农业最主要和重要的功能是保障农产品特别是大宗农产品有效供给，保证农民持续增收和农业劳动力有效就业。加强农业产业安全必须有助于这些农业功能的实现。在开放中，既要充分利用国外市场和资源，又要注意调控和合理保护国内农业产业；既要避免贸易对我农业生产的过度挤压，又要防止价格打压对于生产效益的影响。二是农业产业控制力情况。中国的国情决定了我国大宗农产品特别是粮食产品必须立足国内实现基本自给。特别是考虑到国际大宗农产品贸易处于跨国公司准垄断的现实，对于涉及国计民生的重要产品，必须保有必要的自给水平，必须保有必要的定价话语权和产业链控制权。在当前国际农产品市场波动加剧的情况下，必须具有以足够的政策空间进行有效调控的能力。三是农业可持续发展能力情况。确保农业产业安全意味着农业应具有可持续发展能力，意味着必须拥有必要的产业升级增值空间，必须有应对成本增长保持必要利润的空间。高质量的开放必须注重并能有效保护这些空间。二、农产品贸易影响与农业产业安全现状（一）农产品贸易对我国农业的影响入世以来，我国农产品贸易进入了一个前所未有的快速发展阶段。2002-2008年农产品贸易额由306亿美元增加到993亿美元，增长224%，年均递增21.7%。其中，农产品进口额由124.7亿美元增加到587.9亿美元，增长371％，年均递增29.5％；出口额由181.6亿美元增加到405.3亿美元，增长123％，年均递增14.3％。我国农产品进口增速明显快于出口，贸易格局从长期顺差转为持续性逆差，2008年逆差达182亿美元。2009年尽管受金融危机影响，我国农产品贸易仍保持了相当的规模。贸易额923亿美元，同比下降7.04%。其中出口396亿美元，同比下降2.2%；进口527亿美元，同比下降10.4%；逆差130.7亿美元，同比下降28.4%。农产品贸易的发展对我国农业产生了很大影响，就积极面而言，一是缓解了国内农业资源和环境压力，丰富和增加了国内农产品有效供给。目前我国主要进口农产品是油料和棉花等土地密集型产品，主要出口劳动密集型农产品。这种贸易格局总体上有利于增加农产品有效供给，减缓农业对环境资源的压力。2008年，按国内大豆114千克/亩和棉花87千克/亩单产水平推算，当年进口3743万吨大豆和219万吨棉花，相当于节约国内3.5亿亩农用耕地；按每亩用水300立方米计算，则相当于节约国内农业用水1050亿立方米。二是优势农产品出口提高了农民收入，促进了农业与农村生产发展。2009年我国农产品出口额占农业增加值的7.6%。优势农产品出口的快速增长对解决农村劳动力就业、促进农民增收、优化农业产业结构具有重要意义。特别是对于蔬菜、苹果汁、鳗鱼、对虾、罗非鱼等出口依赖程度高的农产品生产者以及山东、浙江、广东、福建等农产品出口大省来说，农产品贸易的增收作用十分显著。三是有利于农业结构调整和区域布局优化，促进农业比较优势的发挥。农业贸易发展通过充分利用国内国际两种资源和两个市场，大大增加了我国农业结构战略性调整和区域布局的空间和回旋余地，也增强了农业结构调整的动力。当然，农产品贸易快速发展也给我国农业带来了挑战，影响到国内产业的健康发展。一是国外享有补贴的一些低价农产品大量进口对我国农业的抑制和打压作用十分明显。特别是大豆、棉花、大麦、羊毛产品的进口对我产业影响非常明显，乳制品进口的影响也越来越彰显。这种影响表现在抢占了我国农民分享经济发展成果的机会，抵消了需求快速增长的拉动效应和农业支持力度加大的推动效应，使得我国农业产量没有因为需求的强劲增长而得到相应增长，农产品价格也没有因为需求增长的拉动而得到应有提高；国内农产品价格受到打压，我国支农惠农政策的效果受到了侵蚀。二是大量农产品进口使国际农产品供需剧烈波动情况快速传导到国内市场，进一步加剧了国内农产品供需波动和市场风险。由于我国农业生产规模小，农业组织化程度低，保持国内市场供需平衡十分困难，卖难买难经常交替发生。大量农产品进口将国际市场波动情况传递到国内，大大加剧了我国农业的市场风险，直接影响到国内生产的稳定。如近年来我国大豆、植物油、棉花市场和价格的变动与进口密切相关，国内市场和价格的波动很大程度上取决于国际市场的波动。三是大量进口和外资对特定产业的过度进入导致部分农产品的产业控制权和定价话语权削弱。大量进口使得我国大豆、植物油、大麦等产品的自给水平大幅下降，对进口的依存度不断上升。由于大豆等大宗产品的全球供应链基本由少数跨国公司所控制，加上我国在快速开放市场过程中宏观调控政策、手段以及经验都比较欠缺，致使我国作为全球主要买方却没有相应的定价话语权，而且随着外资的进入，我国产业控制权也受到了很大影响。（二）我国农业产业安全现状近年来在国内需求增长拉动和国内支农惠农政策推动下，我国农业有效应对了入世带来的各种挑战，粮食等主要农产品产量不断增加，农民收入持续增长，应该说农业产业总体上是安全的。但是，由于市场开放程度和调控手段及有效程度不同，不同农产品的产业安全水平也不尽相同。一些开放度高、缺乏有效调控手段的产品，受贸易和外资进入影响大，产业安全状况面临非常严峻的挑战，其中大豆、棉花、羊毛是较为典型的三个品种。值得注意的是，随着我国农产品市场开放的不断深入，这种影响和挑战呈现不断加深和扩大的趋势。1.大豆是我国市场开放度最高的大宗农产品，实行3%的单一关税，进出口调控手段有限，近年来我国大豆产业安全水平大幅下降。一是生产受到过度挤压和抑制，生产总量难以保证必要的自给程度。2000年以来，我国大豆消费量持续增长，2008年达到5248.94万吨，年均增长近10%。但由于受进口快速增长影响，国内生产受到严重挤压和抑制，产量一直徘徊在1500万吨左右，2004年虽然一度达到1740万吨，但此后逐年下降，2007年仅为1273万吨，2008年产量有所回升，也只有1554万吨。与此同时，大豆进口量由1042万吨上升到3743万吨，2009年达4255万吨。目前大豆产业的进口依存度由39.8%提高到69.1%，大豆自给率只有31%。二是价格受到明显抑制，种植效益特别是比较效益大幅下降。由于生产规模所决定的竞争力差距以及美国等国家对大豆实行高额补贴，我国大豆市场放开之后，国外低价大豆涌入我国市场，抑制了国内大豆价格，使得国内大豆价格既不能随着生产成本的上升而上升，也不能随需求的拉动而提高，种植大豆的利润和效益呈下滑态势。2003-2006年大豆价格连续下跌，由2.94元/公斤下跌到2.54元，大豆生产效益因此受到明显影响，有些年份生产收益只有68-82元/亩。2007-2008年粮食危机中，国内大豆价格虽然受整个国际市场影响而上涨，升至4.14元/公斤和3.69元/公斤，但亩均收益也只有175-178元，低于玉米等主要竞争作物的亩均收益。如果按实际价格计算这一趋势更为明显。三是产业链控制力受到严重削弱，产业调控难度加大。近年来，跨国公司瞄准我国一些开放度大、需求增长快的产业，凭借雄厚的资金和先进技术等优势，加快了对我国农业领域的进入，对我国民间中小资本形成了排斥和抑制。2004年美国ADM、邦吉、嘉吉和法国路易达孚等国际四大粮商操控国际大豆价格先升后降，诱使我国大量大豆加工企业陷入因采购国外高价大豆而严重亏损的局面。从2005年开始，以四大粮商为首的外资乘机大举进入我国油料加工业，通过兼并重组控制了全国66%的大型油脂企业。到2008年，国内油脂加工企业由2000年的1000多家减少到90家，其中64家被外资控股或参股。这64家企业的实际加工能力占市场份额的85%。大豆压榨能力的失控加之我国大豆的自给水平不足1/3，我国对大豆产业的控制力和定价话语权十分薄弱。2007年和2008年，由于国际市场价格剧涨，我国大豆进口成本大幅增加，2008增加了80亿美元，约合人民币540亿元。2008年底大豆价格开始剧跌，对国内价格打压严重，直接影响了豆农生产积极性。为保护豆农利益，我国对东北大豆实行临时收储政策，但由于进口的继续增加，临时收储政策效果非常有限，豆农受益不大，收储的大豆长时间积压在库。2.棉花也是我国市场开放度较高的大宗产品，实行关税配额管理，配额外进口实行有数量控制的滑准税政策。相对于大豆，棉花保持了相对较高的产业安全水平。一是进口依存度提高，但仍保持了较高的自给水平。近年来，我国纺织业快速发展，对棉花的需求不断加大，棉花进口规模快速扩大。2002年我国棉花进口量只有24万吨，2006年达到398万吨，2007年以后虽有所减少，但也保持在200万吨以上。由于进口关税配额只有89万吨，配额外进口实行有数量控制的滑准税政策，在进口增长的同时，国内生产保持了相对稳定，棉花自给水平保持在75%左右。二是棉花价格波动剧烈，但在实施滑准税后保持相对稳定。加入WTO以后，国内外棉花价格联动性增强，国内棉价大起大落。1999-2008年的10年间，全国棉花平均收购价格同比波动幅度超过10%的有9年，超过20%的有7年，超过30%的有3年。2005年棉花配额外进口实施滑准税后棉价保持相对稳定。金融危机中，在纺织品出口受阻、国内棉花需求减少的情况下，国内棉花市场和价格虽然也受到影响，但由于滑准税和进口数量控制，棉花进口量减少，国内棉花价格在2009年3月后开始回升，为当年新棉上市创造了良好的市场环境。三是棉农收益缺乏保障，种植风险加大。价格的波动使棉农收益起伏较大，2002-2008年，农户植棉每亩纯利润分别为211.3元/亩、461.3元/亩、223.1元/亩、331.4元/亩、335.7元/亩、387.9元/亩和-16.71元/亩，年际间的波动幅度分别达到309.6％、118.3％、-51.6%、48.5％、1.3％、15.5％和-104.3%；成本利润率的年度波动也较大，2000-2008年的成本利润率率分别为34.28%、8.09%、31.17%、68.09%、30.02%、41.86%、38.57%、40.18%、-1.54%，经营风险的加大最终导致农民种棉积极性受挫。3.细羊毛曾被作为“软黄金”受到重视，国家为