政府融资平台转型发展

政府融资平台转型发展主讲：王卫华目录•政府融资平台的前生今世•政府融资平台走向解读•融资意识转变和模式创新政府融资平台的前生今世•由来•定义•类型•特点•作用•发展历程政府融资平台的由来1994年分税制改革之后，财政收入逐渐向中央集中，地方财政收入在总收入中的比重逐渐下降；而事权即支出责任却逐渐下放。在财权上收、事权下放的情况下，地方支出责任和支出能力之间存在巨大的缺口，从而形成了政府融资平台。政府融资平台的定义地方政府融资平台指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。政府融资平台的类型地方政府融资平台的类型：1、单一性；2、公益性；3、经营性；4、综合性；5、“转贷”性。政府融资平台的特点政府融资平台通过向银行举借贷款、发行企业债券和票据等方式为地方政府筹集资金，其主要特点以下：1、地方政府投融资平台是财政等部门管理的政府专门投融资管理机构，具有独立法人地位。2、地方政府投融资平台不以营利为目的和以增加财政收入为标准，主要为了执行政府宏观经济社会政策。3、政府投融资平台的业务活动，既是公共财政的范畴，也具有政策性金融的性质。4、政府投融资活动是公共财政体系的有机补充，是公共财政不可或缺的政策工具。政府融资平台的作用地方政府融资平台的基本功能是：以政府信用为支撑，以实施政府政策为目标，直接或间接地有偿筹集资金，将资金投向急需发展的领域、行业和项目等。根据《2015年中国政府融资平台运作模式与风险管控研究报告》显示，地方政府融资平台的作用有以下几点：1、地方政府融资平台可以较有效地配置资源，促进经济增长；2、地方政府融资平台大大加快了城镇化进程；3、地方政府投融资平台公司促进了民生改善；4、地方政府投融资平台公司还有利于拉动民间投资。•萌芽阶段•创建阶段•推广发展阶段•加速发展阶段•规范发展阶段•脱媒发展阶段•转型发展阶段政府融资平台的发展阶段萌芽阶段（20世纪80年代初-1994年）•上世纪80年代初，广东省以修建铁路融资方式为省内各地政府集资贷款，然后再利用所筹资金修建道路，偿还贷款来源于道路建成后通车收费的收入。这种政府筹集资金发展基础设施建设的模式，是地方政府融资平台发展的萌芽阶段。•1992年，上海市为了完善筹集市政基础设施建设所需要的资金，最早建立了地方政府投融资平台，即上海市城市建设投资开发总公司。创建阶段（1994年-1997年）•1994年分税制后，财权大部分上缴中央，事权大部分下归到地方，这给地方政府增加了巨大的财政压力，促使地方政府投融资平台公司大规模建立起来。•1997年国务院下发了《关于投资体制近期改革方案》后，许多地方政府纷纷创建了国有独资的城投公司，实现了基础设施的投融资市场化。推广发展阶段（1997年-2008年）•1997年亚洲金融危机爆发，我国政府大力实施积极的财政政策，各地方政府大力开展基础设施建设带动经济发展，但也给地方政府带来了资金压力。•为了解决基建项目资金不足的问题，地方政府充分发挥了投融资平台的项目融资功能，满足了建设资金的需求，对地方经济的发展起到了重要的作用。加速发展阶段（2008年-2010年）•投融资平台真正被社会各界所关注是在2008年下半年，投融资平台的数量不断增加，融资规模迅速膨胀。•为了应对全球金融危机的冲击，我国中央政府出台4万亿元投资计划，此项扩大内需的刺激计划方案给地方政府带来了巨大的资金缺口，而地方政府投融资平台在这一时期发挥了相当重要的融资作用。•2009年3月份中央银行与银监会也联合发布了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，肯定了地方政府的投融资行为，在一定程度上提高了地方政府举债的积极性，投融资平台的数量与债务规模开始迅速膨胀。规范发展阶段（2010年-2012年）•2010年国务院发布了《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，对地方政府融资平台公司加强了管理，使投融资平台在数量与融资规模上加速膨胀的趋势得到抑制，在运行方式上更加规范化。•2012年，银监会召开了“地方政府融资平台贷款风险监管工作会议”和发布了《关于加强2012年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》银监发〔2012〕12号，再一次给快速发展的地方融资平台降温，并进一步规范了融资平台的运营模式，以减少贷款风险。脱媒发展阶段（2012年-2014年）•2012年12月24日财政部、发展改革委、人民银行、银监会四部委联合下发了《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预[2012]463号），要对地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体、融资平台公司违法违规融资或担保承诺行为进行清理整改。•2013年4月9日中国银监会下发《关于加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》（银监发(2013)10号），要求遵循总量控制、分类管理、区别对待、逐步化解的总体原则，以控制总最、优化结构、隔离风险、明晰职责为重点，继续推进地方政府融资平台(简称融资平台)贷款风险管控。转型发展阶段（2014年至今）2014年9月21日国务院下发了《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发43号文）明确提出建立规范的地方政府举债融资机制，赋予地方政府适度举债权限，剥离融资平台公司替地方政府融资的功能，同时推广使用政府与社会资本合作模式（简称“PPP模式）参与城市公共基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。2014年9月25日财政部下发了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财经[2014]76号文），要求在城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等城市基础设施及公服务领域开展PPP项目试点及示范，至此，城投公司走上了转型发展的探索。新政下的政府融资平台走向解读•政府开展融资工作的必要性•政府投融资的基本原则•政府投融资的基本要素•新政策•地方政府的投融资发展是区域经济增长的决定性力量；•地方政府的投融资发展是区域金融发展的驱动性力量；•区域金融发展是区域经济增长的互动性机制；•“经济要发展，金融要先行”。政府开展融资工作的必要性政府投融资的基本原则与地方经济发展目标协调配合（投融资的有效性）；与地方财政收入发展情况协调、配合；投融资平台间的资本运转需要相互配合。政府投融资的基本要素1、项目：合格、合规、符合产业政策，如保障性住房、水利设施建设、公路建设等。2、主体：符合《公司法》等法律规定的各类平台公司。3、资产：合规合法的可经营性的有效资产。政府投融资的基本要素4、信用负债率即年末地方政府债务余额与当年地方GDP的比。根据国际经验，发达国家一般将负债率控制在45%左右的水平，但是发达国家财政收入占GDP的比重一般都在30％—40％之间，远高于我国，我国负债率指标拟设定为25%—35%。债务率即年末地方政府债务余额与当年财政收入的比。目前,国际上没有统一标准，但大多在100%左右，我国拟设定为80%—100%。偿债率即当年还本付息额占当年财政收入的比重，国际上一般为20%，我国拟设定为16%—20%。另外，设立偿债准备，并将其限定在债务还本付息总额的80%—100%。新政策十八届三中全会、中央城镇化工作会议《决定》中提出“大幅度减少政府对资源的直接配置”和“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”的体制机制变更要求。为贯彻上述要求，近期，国务院、发改委、财政部等部门陆续颁布多项政策文件，依法强化“新常态”下对政府负债的管理要求，倡导创新重点领域投融资机制，鼓励和引导社会投资，增强公共产品供给能力，促进条结构、补短板、惠民生，着力推进以政府与社会资本合作的方式开展公共服务和基础设施类项目建设。具体文件政策目录见下页。新政策主要包括：法律：《预算法》修正案国务院文件：国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发〔2014〕43号）国务院关于深化预算管理制度改革的决定（国发〔2014〕45号）发改委文件：关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资〔2014〕2724号）基础设施和公用事业特许经营管理办法（征求意见稿）财政部文件：关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金〔2014〕113号）关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金〔2014〕76号）关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知（财金〔2014〕156号）关于印发《政府购买服务管理办法（暂行）》的通知（财综〔2014〕96号）关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知（财库〔2014〕37号）新政策综合分析上述文件，主要政策可以大致分为两个方面：一是强化对地方政府债务管理的要求，又可分为：对存量的管理要求对增量的管理要求二是规范政府与社会资本合作模式，鼓励和引导社会投资，增强公共产品供给能力，促进条结构、补短板、惠民生。新政策——新政的主要内容一是明确要求把地方政府性债务分门别类纳入全口径预算进行管理。二是“修明渠、堵暗道”，建立以政府债券为主体的地方举债融资机制，剥离融资平台的政府融资职能。三是要求将财政运行全面纳入法治化轨道，完善全面规范、公开透明的预算制度，逐步建立中期财政规划管理。四是要求凡属市场能发挥作用的，要创新投融资机制，拓宽社会资本投资渠道，促进投资主体多元化，充分发挥市场配置资源的决定性作用。新政的主要内容“‘修明渠、堵暗道’，建立以政府债券为主体的地方举债融资机制，剥离融资平台的政府融资职能”的具体要求：1.划分“政府债务”和“政府支出”的边界（1）哪些是政府债务？政府债务以财政性资金负责偿还存量债务：截至2014年12月31日尚未清偿完毕的债务增量债务：政府及其部门在限额内以政府债券方式举借的债务（2）什么是政府支出？政府不承担投资者或特别目的公司的偿债责任政府对投资者或者特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任新政策——新政的主要内容“‘修明渠、堵暗道’，建立以政府债券为主体的地方举债融资机制，剥离融资平台的政府融资职能”的具体要求：2.对增量债务的管理要求：一是“一项放开”：即《预算法》修正案提出“有限赋予地方政府举债权限，允许地方政府对外举借债务用于建设投资”的总要求。二是“四项限制”：第一，“限制方式”：《预算法》修正案提出，明确地方政府只能通过发行地方政府债券的形式负债，除此之外，不得以任何方式举借债务。43号文、45号文对此又作了重申。新政策——新政的主要内容“‘修明渠、堵暗道’，建立以政府债券为主体的地方举债融资机制，剥离融资平台的政府融资职能”的具体要求：2.对增量债务的管理要求：二是“四项限制”：第二，“限制主体”：《预算法》修正案提出，明确只有经国务院批准的省、自治区、直辖市政府可以举借债务（市县级政府可由身上级政府代为举借），43号文、45号文细化要求举借主体仅限于政府及其部门，不允许企事业单位举借政府债务。第三，“限制用途”：《预算法》修正案提出，要求地方政府举借的债务只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出；43号文、45号文补充明确可用于适度偿还债务。新政策——新政的主要内容“‘修明渠、堵暗道’，建立以政府债券为主体的地方举债融资机制，剥离融资平台的政府融资职能”的具体要求：2.对增量债务的管理要求：二是“四项限制”：第四，“限制规模”：《预算法》修正案提出地方政府举借债务的规模需由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准；43号文、45号文补充明确分地区限额由财政部在全国人大或其常委会批准的地方政府债务规模内，根据各地区债务风险、财力状况等因素测算并报国务院批准。新政策——新政的主要内容“‘修明渠、堵暗道’，建立以政府债券为主体的地方举债融资机制，剥离融资平台的政府融资职能”的具体要求：3.对后续政府支出的管理要求：推广使用政府与社会资本合作模式有利于创新投融资机制，拓宽社会资本投资渠道，增强经济内生