公共服务供给机制创新一个新的分析框架

1公共服务供给机制创新：一个新的分析框架郁建兴吴玉霞（刊于《学术月刊》2009年第12期）[摘要]服务型政府将满足公民需求作为最高目标，不仅要求强化社会管理和公共服务职能，更需要通过体制机制创新来促进公共服务的有效供给。其中，公共服务的供给机制是政府不同层级和不同部门都要面对的普遍性问题。针对公共服务的混合性和复杂性，本文提出了公共服务供给的复合模型，复合供给模型是指在公共服务的供给参与方之间进行了两次分工。初次分工是将服务规划者（提供者）和生产者相分离，并可产生多种典型的公共服务供给制度。二次分工是生产者将自己不能直接生产的服务，通过整合其他服务资源来组织生产，通过将分散的、异质性的服务需求与非规模化的服务供给进行对接来间接满足服务需求。复合供给机制有利于发挥行政机制、市场机制和社会机制的各自优势，并实现三者的有机结合，从而有利于整合各种社会资源，满足公民的异质性公共服务需求。[关键词]服务型政府公共服务供给机制复合模型建设服务型政府是当今世界公共管理变革的重要内容，也是我国政府管理体制的改革目标。当前我国正处于经济社会转型的关键时期，诸多社会矛盾和社会问题与公共服务供给不足有着密切联系。服务型政府以满足公民需求为最高目标，建设服务型政府不仅需要全面履行政府职能，重点关注社会管理和公共服务职能，更需要通过公共服务体制机制创新，进行积极的制度供给，整合全社会资源，为公民提供更多更好的公共服务。一、服务型政府：从职能转变到体制机制创新建设服务型政府是一项复杂的系统工程，涉及服务理念、职能体系、服务体制、服务方式的全方位深刻变革。当前，公共服务供给不足已成为影响我国经济社会发展全局的重大问题，政府必须发挥制度创新优势，加强制度设计与安排，通过体制机制创新来促进公共服务的有效供给。服务型政府概念的提出，始于经济全球化背景下倡导“公民本位、社会本位”的新型政民、政社关系。这一概念一经提出，即成为学界关注的热门议题，学者们从政府职能、公民权利、制度框架、运行机制等多个视角展开了服务型政府概念的内涵。服务型政府作为政府转型的目标，是相对于以往的“管制型政府”、“发展型政府”、“经济建设型政府”而言的。刘熙瑞认为服务型政府与传统管制型政府的本质区别在于其公民本位、社会本位的指导理念，两种政府在管理理念、管理哲学和管理体制上皆有不同①。侯玉兰从理念、职能范围和运行机制等方面进一步深化了两者的比较，并首次提出服务型政府必须提供市场和社会难以提供的维护性公共服务和社会性公共服务②。郁建兴等将服务型政府看成是与发展型政府相对应的概念，认为在社会主义市场经济体制初步建立的条件下，政府必须从发①刘熙瑞：《服务型政府——经济全球化背景下中国政府改革的目标选择》，载《中国行政管理》，2002（7）。②侯玉兰：《论建设服务型政府：内涵及意义》，载《前沿论坛》，2003（23）。2展型政府转变为公共服务型政府，而服务型政府建设的主要内容在于全面构建社会政策体系；调整经济结构，重构政府与市场关系；培育公民社会，重构国家与社会关系；建立健全法治，在既定法理制度基础上实现政府、市场和公民社会之间的良性互动①。迟福林等提出我国政府要从经济建设型政府转向公共服务型政府，政府不应再扮演经济建设主体角色，它不仅要提供良好的市场环境，还要为经济和社会协调发展提供基本而有保障的公共产品和服务②。高小平系统梳理了服务型政府的内涵，从基本任务、工作重点、物质保障、机制体系、评价制度、基础工程、理论支撑等多个角度论述了建设服务型政府的实现途径③。我国党和政府对服务型政府的倡导肇始于提出科学发展观。2004年2月21日，温家宝总理在省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上的讲话中指出：“落实科学发展观，必须加快政府职能转变，全面、正确地履行政府职能”。公共服务“就是提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件，努力建设服务型政府。”这是我国政府领导人第一次正式提出服务型政府的改革目标。2005年政府工作报告确认了以服务型政府为改革目标。2006年10月十六届六中全会提出建设服务型政府必须强化社会管理和公共服务职能。2007年10月十七大将建设服务型政府作为行政管理体制改革的目标。2008年2月胡锦涛在中央政治局集体学习时的讲话中，从创新行政管理体制、加强公共服务部门建设、公共服务供给的社会和市场参与机制、完善公共财政体系、创新社会管理体制、加强公务员队伍建设等六个方面，系统阐述了服务型政府的内涵。概括起来，我们对服务型政府的内涵业已达成以下一些重要共识：首先，提出服务型政府的改革目标，是当代中国确立科学发展与社会和谐为新时代主题的重要体现。以往的管制型政府、发展型政府和经济建设型政府在取得重大积极效应的同时，也产生了一系列严重问题。政府不能单纯注重经济发展，必须同时关注经济社会的全面、协调和可持续发展。其次，服务型政府倡导一种新的价值理念，即以公民为中心，强调公民权利的第一性，强调公共利益的实现。这一价值理念必然要求以公众为导向，把服务置于中心位置。已有学者从民主行政理论、治理理论、后现代理论、社会契约论、人民主权论、新公共服务理论等多个视角进行了规范性论证。第三，服务型政府以公共服务作为主线，服务既是政府的基本性质，也是政府的最基本职能④，服务型政府体现了政府职能转变的方向。相应地，强化公共服务职能成为服务型政府建设的主要内容。以公民为本位，服务型政府不仅要提供公共产品和公共服务，还要按照公众的意愿和偏好来提供，而不能一厢情愿或强制性提供。第四，服务型政府建设不仅需要转变政府职能，而且需要创新公共服务体制。政府必须发挥在制度创新上的优势地位，提供“制度性的公共产品”⑤，通过创新公共服务体制，支持社会组织参与社会管理和公共服务，创新社会管理体制，①郁建兴、徐越倩：《从发展型政府到公共服务型政府——以浙江省为个案》，载《马克思主义与现实》，2004（5）；郁建兴、石德金：《超越发展型国家与中国的国家转型》，载《学术月刊》，2008（4）。②迟福林、方栓喜：《加快建设公共服务型政府的若干建议》，载《经济研究参考》，2004（13）。③高小平：《创新行政管理体制和机制，建设服务型政府》，载《中国行政管理》，2008（公务创新专刊）。④吴玉宗：《服务型政府：概念、内涵与特点》，载《西南民族大学学报》（人文社科版），2004（2）。⑤中国（海南）改革发展研究院：《政府转型——中国改革下一步》，第7页，北京：中国经济出版社，2005。3完善公共财政体系，逐步形成惠及全民的基本公共服务体系。公共服务是服务型政府的核心职能。公共服务有广义和狭义之分，广义的公共服务与私人服务相对应，属于市场失灵的领域，是“政府为满足社会公共需要而提供的产品和服务的总称”①，它以“满足公众需要”和“公民平等享受”为主要特征。政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能均能纳入到广义公共服务的范畴。狭义的公共服务，指的是政府四大职能中，平行于“经济调节、市场监管、社会管理”的部分，包括教育、医疗服务、公共卫生、社会保障、就业服务、环境保护、科技服务等内容。我们这里所讨论的公共服务是指狭义的公共服务。公共服务体制是指公共服务的主体关系、组织建构、责权配置和运行机制，即解决公共服务的供给主体、供给方式和各级政府之间责权分工等问题。公共服务的体制机制不健全是我国公共服务总量供给不足和结构失衡的重要原因②，公共服务的供求矛盾本质上是一个体制机制问题，因此需要建立相应的公共服务分工和规范体制、财政支撑体制、多元参与机制和有效监管机制。在公共服务体制中，公共服务分工和规范体制取决于科学划分政府间职责分工，当前我国政府间公共服务职责分工取决于上一级政府，改革的难度较大；公共服务财政支撑体制依赖于分税制改革的深化，现行财政体制导致基层政府财力与事权严重不匹配，并难以在短期内加以改变；而公共服务监管机制与多元供给机制有着密切的逻辑联系，公共服务供给方式不同将导致监管方式也有所不同。相对而言，公共服务供给机制是不同层级政府和政府不同部门都必须面对的普遍性问题，政府的不同层级和不同部门都可以相对独立地进行操作和创新。在公共财力有限的情况下，如何高效地提供公共服务已经成为各级政府必须面对的紧迫问题。本文将着重探讨公共服务的供给机制，即如何通过体制和机制创新来提供优质、高效、方便、快捷的公共服务。二、公共服务供给的层次、责任与制度由于公共服务的复杂性和极具争议性，国内外学者往往从分析公共服务的基本层次入手确定研究方向，而对于“如何提供”的问题，世界银行从不同参与主体之间的责任关系入手，奥斯特罗姆和萨瓦斯等著名学者从规划者与生产者相分离入手，提出了若干种公共服务供给的典型制度安排。（一）公共服务供给的层次分析在已有研究中，一个最为简明和清晰的框架是从回答几个基本问题，即服务主体（Who）、服务内容（What）、服务动因（Why）、服务方式（How）、服务绩效（Performance）入手，将公共服务分为几个不同层次。陈昌盛和蔡跃洲从公共服务的“范围、如何提供、运行机制、绩效与可持续性”等四个层次来分析公共服务③，对应于“服务内容（What）、服务方式（How）、服务机制（Mechanism）、服务绩效（Performance）”等问题。沈荣华在《政府间公共服务职责分工》一书中按照同样思路提出了分析框架④，即从“什么是公共服务、为什么政府应提供公共服务、政府如何提供公共服务、政府间职责分工”等四个问题入手，确定公共服务的四个层次，对应“服务内容（What）、服务动因（Why）、服务方式（How）、①李军鹏：《公共服务学——政府公共服务的理论与实践》，第2页，北京：国家行政学院出版社，2007。②中国（海南）改革发展研究院：《加快建立社会主义公共服务体制》，载《聚焦中国公共服务体制》，第5页，北京：中国经济出版社，2006。③陈昌盛、蔡跃洲：《中国政府公共服务——体制变迁与地区综合评估》，北京：中国社会科学出版社，2007。④沈荣华：《政府间公共服务职责分工》，第17-34页，北京：国家行政学院出版社，2007。4哪一级政府来服务（Which）”等四个问题。在划分层次的基础上，陈昌盛、蔡跃洲测量了全国31个省在8个公共服务领域的综合绩效，沈荣华则探讨了政府间如何进行公共服务职责分工。有意思的是，他们都避开了公共服务到底“如何提供”（How）这个关键性命题。（二）公共服务供给的责任分析世界银行2004年发展报告《让服务惠及穷人》另辟蹊径，它不回答“服务内容”和“服务动因”等问题，而致力于解决“如何服务”的问题。由于不存在惟一最佳的公共服务提供方式，世界银行报告从理清公共服务四个参与方之间的责任关系入手，用“责任（Accountability）”一词将服务供应链中的各方链接起来，提出了一个广为流传的公共服务供给分析框架（图1）。国家政治家政策制定者长线责任公民/客户非穷人穷人联盟/包容服务提供者一线人员机构管理客户权力短线责任服务图1公共服务供给的责任分析资料来源：世界银行《让服务惠及穷人》，中国财政经济出版社2004年版，第49页。世界银行报告将“责任”视为公共服务供给的核心概念①。责任是指参与方之间普遍存在的关系，责任关系有“授权、融资、执行、关于执行情况的信息、强制性”等五大特征。在公共服务供应链中，有四大类参与方：公民/客户、政治家/政策制定者、机构提供者和一线专业人员。如图1箭头所示，参与者之间都有一定的责任关系相连，任何责任关系的缺失，都将造成公共服务的失败。上述责任关系又分长线责任和短线责任两种。短线责任是指将决策和权力直接交给公民或者客户，一般以交易为基础，通过交易使公民直接表明自己的服务需求，使服务提供者直接对客户负责，同时可以监督服务供给情况和提供者的表现。在公共服务中更多的是长线责任，通过表达权和契约来构成长线责任中的控制机制，表达权是指公民委托政治