公共管理基础知识

公共管理基础知识辅导主讲人：董晓宇博士北京行政学院公共管理教研部副教授主要内容•公共管理的由来及其特征•政府职能及其转变•政府体制及其改革•政府行为及其规范•公共管理的基本过程一、公共管理的由来及其特征（一）公共管理的由来1、20世纪70年代末公共管理兴起的背景信息化、全球化、民主化的发展企业经营机制与市场活力的示范效应公民自治与公民社会（NG0/NPO）的崛起政府治理的三大危机：经济上的财政危机、组织管理上效能危机与政治上的信任危机实践中对政府变革的需求：更少的税收、更多的服务更少的官僚、更好的治理更低的成本、更高的绩效更少的管制、更多的服务更少的支配、更多的自主政府改革的回应：探索治理新模式：民主化、市场化、社会化、信息化、绩效化政府内部的再造：实现内部取向转向战略、顾客、结果取向善政向善治转变：独自打保龄到合作治理角色与行为调整：更好地满足外部需求，以增加适应性。世界各国政府都在政府与社会关系、政府与市场关系、政府内部关系、政府组织管理机制等四个层面的一系列持续性的改革措施。尤其是政府内部组织原则的企业化和外部功能输出的社会化、市场化和竞争化，推动了传统公共行政模式向公共管理模式的转变。西方发达国家政府改革的类型——幅度的角度激进型：英国、美国、新西兰、澳大利亚等渐进型：德国、日本、法国微调型：西班牙、葡萄牙、意大利、希腊等——内容的视角市场模式参与模式解除规制模式灵活模式2、公共管理发展的理论支撑（1）公共政策理论：问题解决为导向（2）新公共行政理论：关注公平与公正（3）公共选择理论：经济人与政治市场分析（4）新公共管理理论：企业家政府、市场机制与私人部门治理的借鉴（5）治理理论：政府与社会、市场的合作治理（6）新公共服务理论：公民需求、参与和评价（二）公共管理对传统政府模式的发展1、学科发展公共管理学对传统公共行政理论的继承与发展:1）研究范围的扩展;2）研究视角的转换；3）研究方法的更新；4）研究的政府功能与角色变化。2、实践的发展：同公共行政的继承与发展关系传统公共行政模式，产生于19世纪中期的政府改革运动。政务官与事务官加以区分的文官制度是现代公共行政产生的标志。传统公共行政模式具体五个突出特征：——公务员保持政治中立，即价值中立和非政治化；——政府部门内部实行层级制和规章制度式的管理；——公务员终身职业和“社会契约”式的职业保障；——制度化的公务员制度，并把公务员作为一个法人团体管理；——提供标准化、无偏私的管理与服务。公共管理对公共行政的新发展：（1）政府行政进一步民主化：直接、大众、参与的民主不仅政治系统要求民主，行政系统也要求民主；政府不仅要对政治和法律负责，还要对社会公民直接负责，体现的是一种间接民主制和直接民主制的结合。公共参与成为当今政府的第一原则。有三个原因：代议制民主的局限；行政国家的扩张；行政的合法性来自社会参与基础上的认同，而不仅仅是法律。（2）公共管理社会化：社会的自我管理（自治理）功能或利益性自治非功利性的民间公益组织或行动社区自治——相对于政府：非政府组织（NGO）——相对于企业：非营利组织（NPO）——学术上称为：第三部门、第三领域其基本特征：组织性民间性不以营利为宗旨自治性志愿性不同程度的公益性。（3）公共服务的市场化1）公共服务市场化的涵义：一是破除政府对公共服务的垄断，“以私补公”；二将政府的决策和执行分开,即政府“掌舵”(通过决策实现公共服务的供给),而“划桨”(执行，即具体的生产、经营、管理）领域引进市场机制。将政府权威与市场交换的优势进行“杂交”,从而既满足公平要求，又能提高效能。2）公共服务市场化的运行模式政府规划或必要的投资减税（掌舵者、合同谈判者、合同监管者）竞争性市场化运作（通过合同竞标、特许经营、BOT、有偿承包经营、行政委托、市场融资、政府采购等方式负责生产与经营，包括公私在内的多元力量划桨）消费者自主选择（政府财政补贴的凭单制、特殊服务的用者付费、多个服务据点，以选择形成公共服务消费市场）通过公共管理社会化和公共服务市场化，政府职能的范围和实现形式发生了重大变化。（4）在政府与公共部门引入竞争机制：提高服务质量公对公的竞争：公对私的竞争：私对私的竞争：思考：不在于公或私，而在于竞争和选择；当前公共服务的垄断与质次价高。（5）组织管理的变革：外部取向的灵活化、绩效化、顾客导向政府内部进一步分权：在地方自治的基础上进一步分权；探索微观组织结构的扁平化、瘦小化、模块化、机动化、项目化、团队化；由注重法规、分工、过程、投入等内部取向，转向注重绩效和结果控制的外部取向，用绩效取代效率（3E）：成本——投入——产出——效果经济——效率——效益经济要求两点：投入适度和成本观念.效率要求创新：体制、机制、行为与技术以及以结果为导向的组织设计。效益要求树立科学发展观与政绩观：建立外部为主的评价机制。引入企业管理技术与方法及风格：——建立顾客导向的政府；——明确政府的战略管理体系和目标管理体系；——推广全面质量管理、标杆管理、绩效管理、——人力资源、合同管理、绩效工资制、绩效预算制等。利用信息技术全面再造政府（BPR），建立整合一体化的电子政府运作模式；——观念再造；——职能体系和输出方式再造；——组织结构再造；——组织业务流程再造。1、公共管理的涵义所谓公共管理，是指以政府为核心、包括非政府公共部门在内的多元社会力量采取多种机制与形式，共同解决社会公共问题，处理国家和社会公共事务，满足社会公共需求，不断实现和增进公共利益的过程。（二）公共管理的涵义与特征思考：1、公共管理的主体变化：由政府扩展到非政府的公共部门2、公共管理的对象变化：重新界定公共事务的范围与性质3、公共权力与政府权力的区别：集体行动并不等同于政府行动4、公共利益实现的关键：表达、聚合、达成、补偿与调节机制5、公共管理的新策略：战略管理、绩效管理、内部服务和服从于结果的组织管理6、政府角色与功能：更多的合作治理与柔性行为方式2、公共管理的特征（1）公共管理的对象是国家和社会公共事务公共管理是对国家和社会公共事务进行管理的社会活动,即负责对一定共同体成员普遍关注的公共问题、普遍需求的公共物品和公共服务的组织与管理。如公共安全、公共秩序、公共资源、公共财政、公共服务、公共项目、公共政策等。核心是公共服务.（2）公共事务治理主体的多元性公共管理主体是指以政府为核心、非政府的公共部门（非政府组织和非营利组织）为重要补充、在私人部门和公民积极参与下的公共事务治理主体及其组成的网络体系。——政府依然是解决公共问题的核心主体——非政府组织、非营利组织是补充力量——公共问题的解决更多是合作治理的网络行动——关注私人部门角色的变化（不是主体但离不开其参与）此外，公共管理人员范围的扩大。中国的公共管理组织主要包括：政府组织：各级各类行政机关。准政府组织：属于事业单位性质、但又经政府授权具有某种行政职能，如气象局、地震局、专利局、商标局、证券监会、贸促会等。公益性国有企业：西方称为公共企业，主要是指公用事业、公共交通企业。公益性事业单位：主要指公共性教科文卫体单位。非营利性社会中介组织：它们的活动具有中介性、独立性、自律性、公正性、权威性。如行业协会、学会、商会等。非官方的民间公益组织：包括根据《社会团体登记管理条例》向国家民政部门登记注册的社会团体；各种基金会；民办非企业单位。基层群众自治组织。主要是指城市中的居民委员会和农村中的村民委员会。其他公共管理主体：8个人民团体；基层的草根组织；农民专业协会、农村合作社组织。（3）公共管理以追求公共利益更有效实现为宗旨如何理解公共利益？——要对国家、地方、集体、个人利益统筹兼顾、合理安排。——要对政府部门或政府官员以权谋私的行为进行严格控制。如何达成公共利益？——社会各地、阶层、群体和个人公共参与和利益表达机制；——公共意志表达后的聚合机制；——各种利益冲突的调节、补偿机制；——纠正精英群体操纵公共政策问题；——解决百姓“最现实、最直接、最关心”的人权和民生问题。（4）公共事务治理过程的民主化最主要的是实现公民参与公共管理的过程。公民参与被称为现代行政的“第一原则”。只有公共参与才能解决改革的动力不足、改革政策扭曲和政府自身利益化的问题。民本——民生——民意——民主——民权（5）强调对私人部门管理经验的借鉴公共管理强调以开放的视野，在关注“政治议程”和“公共价值”的前提下，在技术操作层面广泛借鉴私人部门成功的管理机制、管理技术与管理手段。自20世纪80年以后，外部关系管理、战略管理、目标管理、资源管理、项目管理、方案管理、绩效管理、合同管理、质量管理、灵活用工制、绩效工资制、组织再造、顾客导向的组织文化、组织学习、知识管理等一系列新的管理理念、管理知识和管理技巧，开始引入公共部门。二、政府职能及其转变（一）关于政府职能理论分析的一般模式1、守夜型政府——小政府职能模式。这是自由竞争的资本主义时期主导的政府职能理论。2、干预型政府——大政府职能模式。这是20世纪绝大部分时间主导的政府职能理论。西方国家的福利经济和凯恩斯政府干预体制，以及社会主义国家的彻底的公有制经济和计划体制。3、政府与市场关系的重新定位——有效政府论。强调如何把政府、市场社会组织等各种配置资源手段有机地结合起来，以取长补短、相互配合。（二）一般市场经济条件下政府的主要职能1、政治职能：提供政治秩序和民主发展——维持公共秩序——实现社会稳定——确保国家安全——保障人权与自由2、经济职能：维护市场秩序和市场健康发展——市场秩序的提供者（规划、引导、制定市场规则以及纠正市场失灵）——市场秩序的仲裁者（监管）3、调节职能：实现经济与社会协调发展，促进社会和谐——确保（阶层、城乡和地区）收入的相对公正分配——充分就业——完善各种社会保障制度。4、服务职能：提供企业和公民个人无力或不愿意提供的公共品这类服务或产品属于公益性质（无法排他性消费或排他消费成本过高）——公共基础设施和公益事业——公共义务教育——公共疾病防治——公共环境治理5、救济职能：提供社会保障和环境保护主要是针对社会中的弱势群体而设置的一系列制度来实现的。——通过失业保险、医疗保险、社会保险等各种社会保险体系，帮助个人解决其面临的无力解决的问题；——通过对残疾人、没有生活能力又没有人赡养和照顾的孤寡老人等的社会福利制度；——为低收入者提供社会救济，维护社会的公平和稳定；——对遭受洪水、地震、森林火灾等自然灾害公民给予救济。根据私域自主原则，政府就在公共领域中活动市场（企业自由竞争）社会（公民自治）A：公共管制：维持市场秩序、公共秩序和执政秩序B：公共服务：提供市场和公民无力或不愿提供的公共产品公共领域（代议制政府）（三）中国当代政府的职能转变1、中国传统政府职能的基本特点及其缺陷——大政府的职能定位。政企不分、政事不分、政社不分所导致的政府职能“越位”、“错位”的问题严重；同时，政府应当履行的公共服务和公共监管功能又严重不足，存在“缺位”和“不到位”问题。——政府功能的控制取向。控制是政府职能实现的主要方式。——政府职能分化过细。部门林立、相互扯皮，以及公共权力部门化、部门权力利益化，并导致“强部门、弱政府”。——政府机构膨胀严重。——公共管理的成本高、效率低。2、政府职能转变的基本思路（1）政府职能范围的调整：由“大政府”向“小政府”的转变。有限的政府职能主要是“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”。（2）政府职能重心的调整：由“管制”向“服务”的转变。依据市场本位、社会本位、公民本位、权利本位的原则，把管制纳入服务的视角，建立服务型政府的职能体系。（服务型政府也不是不要管制，同时也不是什么都服务）。（3）政府职能关系的调整：理顺内外关系。——在外部关系上，除了实行政企分开、政事分开、政社分开，确保企业的市场主体地位、事业单位的自组织地位外，主要是理顺党政关系及各国家权力之间机关的关系、政府与其他公共管理主体之间的关系。——在内部关系上，主要理