公共管理学各章主要内容

1公共管理学各章主要内容第一章公共管理的定义：公共管理，是社会公共组织通过观念和手段的不断创新，为增进公共利益及社会协调发展，对日益多样复杂的公共事务及公共组织自身进行调节和控制的活动。公共管理的创新：1、主体方面，由单一主体转变为多主体；2、内容方面：由缺乏竞争和监督，缺乏绩效管理，机构臃肿、效率低下、官僚主义到有效监督、绩效管理，机构精简和高效率。3、手段方面：由单一行政手段到行政、市场、法律、经济多手段；4、对象方面：由局限于传统的管理对象，内部管理到不断产生的新管理对象加传统管理对象和外部管理。P、B、途径的区别：（１）B途径的课程设计依循商业学院的传统，P途径则依循公共行政学院的传统；（２）B途径并不强调公共与私人组织的差异性，P途径则特别重视公共组织的特殊性；（３）B途径企图与公共行政合流，P途径则想要摆脱公共行政，从而形成一个独立的管理领域；（４）B途径重视策略与组织间的管理，强调组织设计、人事与预算等问题；P途径则强调政策与政治问题；（５）B途径主张采用量化分析，P途径则采用个案研究法。公共组织的特征：1、公共性。2、非营利性、3、合法性。4、组织性。5、服务性。主要表现在把客体的利益放在首位，少考虑，甚至不考虑自己的利益。新公共管理的内涵从总体上来看，新公共管理以自利人（Self-interest）为假设，基于公共选择代理人理论及其交易成本理论，以传统的管理主义和新泰罗主义为基点而发展起来的，其核心点在于：强调经济价值的优先性、强调市场机能、强调大规模使用企业管理的哲学与技术、强调顾客导向的行政风格。新公共管理的特点1、和企业相比：目的、运作基础、性质、物质基础、限制因素、对人的要求、评估的标准不同。2、和行政管理相比：主体、对象和范围、方法和手段、理念不同。新公共管理的产生时间和原因自20世纪80年代以来，西方各国为了应对财政危机和政府的信任危机、效率危机，均开始了大规模的政府改革。这股改革浪潮，虽然被赋予了不同的称谓，但可以统称为“新公共管理”。产生的四个原因：（1）政府规模的扩大和政府角色的膨胀以及社会对政府的不满。（２）经济因素与财政压力。（３）社会问题与政府不可治理怀疑的增加。（４）新右派学说与保守主义政治意识形态的巨大影响。早期行政研究阶段的主要代表人物是两位美国人威尔逊和古德诺。他们对行政管理学的最大贡献，是突出和强调了公共行政活动及其研究在所有国家现象中的特殊意义，并为此提出了一系列的理论观点和某些范畴。传统行政学的局限2（一）理论框架局限传统行政管理学有政治和管理的矛盾。（二）管理主体局限行政管理学是单一主体。（三）管理理念与手段局限缺乏竞争和监督，机构臃肿、效率低下、官僚主义。（四）管理对象与目标局限局限于传统的管理对象，内部管理。新公共行政学的创始人和五个理论观点。弗雷德里克森成为新公共行政学的主要代表人物，其观点主要集中在1980年发表的《新公共行政学》一书中。(1)主张社会正义和社会公平。(2)主张改革的、入世的、与实际过程相关的公共行政学。(3)主张构建新型的政府组织形态。(4)主张突出政府行政管理的“公共”性质。(5)主张“民主行政”，并以此作为新公共行政的“学术识别系统”。行政保留权行政机关的行为都必须有法律的授权，但法律对行政的授权总跟不上社会需求的变化，如果全部基于合法行政，就必然导致部分市民利益的保护不周。行政机关的行为不被法律限制，其本着社会利益最大化原则的行动空间即行政保留权。科层制组织的基本特点如下：一是高度的专业化分工。即组织强调横向的区域分工和单位分割。它的基层由负责执行日常任务的工作岗位组成，根据功能性质将这些岗位归为由层次不同的职位组成的单位。。组织是专业化分工来进行组织成员的招聘，并以专业功绩进行升迁的。二是明确的权责分配。即组织中的每个层级和单位都有确定而清楚的权力和责任，从而各司其职，各负其责。三是完备的规则和程序。即每个组织都建立或致力于建立完善的组织规章和内部管理措施，以规范组织成员的行为。组织成员的行为受精心设计的规则和程序的指引，人员的更替也不会对组织活动产生根本的影响。四是层级节制。即在组织中，依地位高低规定人员的命令服从关系。下级管理人员的活动向直接的上一级管理人员负责五是重视文件的处理和保存。即组织的一切活动，要尽可能有文字记录与保存，有与层级节制相配合的健全的文件处理制度。其不足在于：这种控制是单向的，只能从上到下。不适应社会和市场竞争的要求，使政府功能退化，缺乏创新。不适应社会和市场竞争的要求，使政府功能退化，缺乏创新。试述西方国家公共行政改革的主要特点，西方公共行政改革带给我们哪些启示？八十年代，为彻底改变以一致性形式化和以中央监控为传统的官僚体制，西方各国在公共选择和公共理论的影响下，开展了全面而富有创意的改革，被称为“新公共管理”，其特点为：一、调控替代直接提供服务，政府由“划桨”(政策上执行)直接提供服务转化为“掌舵”(方向的选择、政策的制度)间接提供服务。政府要掌好舵就必须建立高层决策层与具体操层各司其职的体制，使其各有各的使命和目标，各有各的行动范围和自主权限，掌舵者应能够及时全面地发现问题的全部，能够有效地平衡各种竞争性需求之间的矛盾。划桨者应当能够不辱使命、兢兢业业地完成各项任务指标。3二、由强化干预转变为放胆子、卸包袱。这是各国政府职能界定的总原则，国有企业和公用事业的产权人转移，由市场或社会来承担其生产和服务功能，自有产权通过抛售、销售、股份等方式转化为私有企业或多种所有制形式的方式。同时最为重要的一个方面就是管理权的转移，将国有企业交给私人管理，企业的性质仍然是国有的，也就是通过管理合同制、管理租赁制、管理让利制，使管理私有化。这样政府可以减轻管理负担，可以更主动、有效化为社会提供全面、及时的服务，同时企业可以提高效率，且资本市场有利于企业融资，改变企业对政府过度依赖的局面。三是由重投入、重规章转移到重产出、重结果。重投入的管理取向使得下级组织难致力于工作表现的改进，当重视结果时，他们就不得不将工作重心放在最终的效益、效果上了。四是人事管理制度由僵化转向灵活，临时工雇佣制、合同用人制等一些新制度的推行，使得传统的文官的法规被打破，公务员的永业原则不复存在，改制后的文官制度及其管理权逐步被弱化，公务员的录用、选拔、晋升逐步转移到政府部门及其政务官手中，同时政府人事管理机构的管理重心由内部的专业管理转化为综合性管理。五是由官僚政治命令转变为顾客需要。为提高服务质量，改善公共机构形象，许多国家开始转变指导思想，强调以顾客为服务中心，用企业家精神改变政府人员的观念。这样政府对被服务对象占有更强的责任心；使选择提供者的决定受政治影响，刺激行政改革动机，使之在竞争中不断创新；保证人们在不同种类之间作出选择，有利于减少浪费，被授权的顾客更加尽责，能够创造更多的公平机会。启示：西方公共行政改革是一场深刻的、广泛的政治革命，是一场渐进的摸索性的试验，因而不可避免地带来负面效应。一是改革的两难选择。公共行政改革一方面推行管理主义理论，广泛吸收企业管理的经验、技术和方法，给管理者以较大的灵活性和自由裁量权，用企业精神引导和管理政府公营部门；但另一方面又要求公务员尤其是高级公务员增强对政策的敏感度，保持对政策的高度适应性，这种不统一性和矛盾性，究竟是文官制度固有的政治中立原则对改革的妨碍，还是因改革政策设计不周延造成矛盾，有待思考。二是破与立的偏废。把公共服务职能通过多种形式交给私营组织来履行是西方国家行政改革的共同做法，但各国对打破官僚制度之后的监督制约保障机制似乎缺乏必要的关注，更无严密科学的政策设计，这种结构上的失衡，对于一项改革来说同样是不完善的。三是整体发展与个体保持的统一，管理主义理论几乎在整个欧美国家和大洋洲国家付诸实施，但这些不同政府体制的国家在整体发展上，接受程度和范围上却又存在着个性的差异，行政改革观念和模式虽然具有共同性和普遍性，但不同的政治体制和文化传统对其思想的解释又是不同的，满足改革需求，利用变革机会的方法也是不一样的。四是科层制与后科层制的冲突与替代。以后科层制为核心理论，虽引起全球关注，但要取代科层制公共行政还属幻想。第二章公共组织第一节：组织及其作用4点，组织是具有共同目标和规范，行为协调的社会团体。第一是生存的共同体。人类最初建立的组织，是为了生存的目的，用它来共同抵御自然界的强大力量。第二，是实现自我和奉献社会的场所。是为了延伸和扩展自身的专业技能，为了丰富和满足社会生活的需要。第三、是社会生产的组织者和管理者。4第四、可以提高人类社会活动的效率。组织是由专家、专业人才组成的精密的系统。公共组织就是管理社会公共事务、以协调社会公共利益关系和非营利为目的的组织。政府组织是最重要的公共组织之一，在我国，另外还包括准政府组织和非政府组织。准政府组织是以实现公共利益为目标，运用部分公共权力对公共事务进行管理的组织。是处于政府和非政府组织之间的一种过渡型公共组织。在社会的转型期，在利益多元化的市场和社会公共事务中，单依靠政府和非政府组织来管理社会事务是不够的，必须有一些公共组织运用授权得到的公共权力或是依靠当事人对公共权威和契约的遵从，以一定的强制性来管理社会事务。非政府组织是以增进公共利益为组织目标，以社会公共事务为管理对象，以非权力手段为组织运作基础的公共组织。还被叫做“第三部门”、非营利组织、民间组织等。非公共组织与公共组织的区别1．活动的目的不同。非公共组织追求的是组织成员的私人利益，其目的是为社会中的相关利益者服务。公共组织则以实现公共利益为目标，它追求的是全面的社会效益和经济效益，是全国社会成员的整体利益。2．为社会所提供的服务不同。非公共组织以从事商品、劳务生产为活动内容，向社会提供的是各种不同的私人产品，消费者必须支付货币，才能购买和享用其产品。公共组织则为社会提供公共产品。3．管理对象不同。非公共组织只能以本组织成员为管理对象，对于本组织之外的其他社会成员的活动则无权干涉。而公共组织的管辖范围则可以是整个社会，对其职权范围内的管理措施，全体社会成员都必须遵从。4．活动的依据不同。非公共组织主要服从商品买卖的价值规律，以组织成员自愿组合、共同订立的规章制度为活动依据，其权力建立在组织成员平等的契约关系之上。公共组织则以国家强制权力为活动依据，以国家法律作为活动的依据和准绳。依法管理是公共组织的重要特点。公共组织的特征一是非个性。在社会组织中人与人之间是一种普遍性的关系，总体结构否定了个人的个性，按照组织结构的要求个人角色化，而转变为“组织人”的行动。二是功能合理性。社会组织的存在和发展依赖于组织目标的实现程度。在组织中，社会个体往往被安排到固定职位上发挥其职能，他们只能按所属组织的要求来行动。三是规则性。社会组织形式从根本上说是理性化的，它是人类创造出来的一种社会关系形式或实体，用以提高社会活动效率。它的行为必须遵循一定的规则，否则就将失去其存在的可能性。公共组织的要素八种要素：权力、人、物质、目标、职能、机构、规则、技术和信息。政府组织的结构纵向横向政府组织横向结构的构成和优缺点常用的有四种：以业务性质分、以管理程序分、以管理对象分、以地区分。1.按业务性质分工按业务性质分工，是指按公共管理的业务性质异同来组成公共组织单位。例如：财政、外交等均为不同的业务，就以此为基础，设置不同的单位。优点：（1）符合分工专业化的原则。每个部门只负责某一项业务工作，有利于工作人员熟悉本专业工作，以提高管理效率。（2）有利于统一管理业务的方针、政策和法规。同一性质的业务由同一单位管理，使公5共组织易于统一同一性质业务的方针、政策、法规，避免政出多门的混乱状态。（3）体现事权一致的原则，便于协调。缺点：（1）业务事权过于集中，容易形成条条分割，利于不同业务性质工作之间的合作、协调。（2）分工过细，易造成部门林立。（3）有些业务性质混淆不清，不易作出明确的划分，易产生组织冲突。2、按管理程序分工，是指按公共管理工作过程的程序不同来分别设置公共组织部门。公共管理过程有咨询、决策、执行、信息反馈和监