公共资源交易“湖北模式”的实践与思考

-1-公共资源交易综合监管“湖北模式”的实践与思考（2014年12月PPT讲稿）孝感市公共资源交易监督管理局党组书记、局长张金国一、“湖北模式”的基本情况近年来，全国各地都在积极探索公共资源交易市场管理体制和运行机制。湖北省创新综合监管体制，在全省上下形成统一综合监管机构、统一交易平台、统一管理制度、统一评标专家库、统一行业自律组织“五统一”综合监管机制，在净化市场环境、规范市场行为、保障市场权益、预防和惩治腐败等方面发挥改革引领示范效应，被业界称为“湖北模式”，在全国引起积极反响。（一）“湖北模式”的形成“湖北模式”的形成大体经历了二个阶段：1、模式萌芽。从2000年开始，我省把建立招投标综合监管体制摆上重要议事日程，全省自上而下改革创新招投标管理体制。2003年开始推动招投标中心建设，将分散在各个行业部门的分散交易平台撤销和统一整合形成综合招投标平台。2、模式形成。2006年开始建立专门的综合监管机构，10月，省政府成立了监察、发改等16个省直部门为成员的招投标管委-2-会，组建了政府直属的招投标管理办公室，加挂监督管理局牌子。2007年9月，省政府出台《湖北省招标投标管理办法》（省政府306号令），全省上下深入贯彻文件精神，开始全面建立以“五统一”招投标市场综合监管体系。2008年3月，中纪委监察部批示将“湖北招投标市场综合监管体系建设”列为国家预防腐败局试点项目。2010年开始，省市县三级“五统一”招投标综合监管模式全覆盖向纵深推进，2011年底，基本实现全覆盖目标，“湖北模式”基本形成。（二）“湖北模式”的发展1、监管体制新变化。2012年开始，全省各地招投标综合监管机构和综合交易平台相继开始更名，交易范围由综合招投标向公共资源交易领域拓展，体制上确立一委一办（局）一中心”的组织架构，向公共资源交易集中综合监管转变。2、工作任务新目标。提出建立全省“一网一库一规”新目标。“一网”就是建立全省统一的公共资源交易管理信息网络。“一库”就是建立全省统一的评标专家库。“一规”就是规范全省统一的公共资源交易程序和规则。3、破解难题新探索。选择乡镇公共资源交易市场建设、防治围标串标、合理低价评标办法、诚信体系建设、办案联动机制建设等方面试点，不断探索有效解决路径，破解困惑公共资源交易的现实问题。（三）“湖北模式”的意义和作用-3-我省是全国第一个实施招投标综合监管体制改革的省份，是全国公共资源交易市场改革创新的一面旗帜，为规范全省公共资源交易市场秩序发挥了重要作用，为全国的公共资源交易体制改革提供了可资借鉴的经验。我省创新招投标综合监管模式得到社会各界的高度肯定，被国家监察部、预防腐败局确定为全国唯一的招投标管理体制创新试点项目，并将其纳入我省与监察部签署的省部合作协议。目前，全省共建省市县三级公共资源交易中心92个，工程建设、政府采购、产权交易、土地招拍挂、医疗器械和药品采购等项目实现进场交易，2013年全省进场交易规模4300亿。“五统一”综合监管机制富有特色，优势明显：1、统一综合监管机构：对市场统一管理。建立一个没有部门和行业利益，具有独立性、实行综合监管的机构，对各类招投标市场进行统筹协调和监督管理，有效促进解决部门各自为政、行业垄断、规则各异等问题。2、统一交易平台：充分整合资源。形成统一进场交易、统一信息发布、统一操作规程、统一监督管理，形成规则统一、公开透明、服务高效、监督规范的市场体系，有力推进市场规范运作，实施阳光交易。3、统一管理制度：规范市场秩序。把各类交易活动运行规则、监管和服务流程、市场主体行为规范纳入统一的制度规范之中，将市场管理纳入规范化制度化轨道，保证市场运行规范有序。-4-4、统一评标专家库。建立全省统一的“门类齐全、覆盖面广、管理规范、资源共享“的评标专家库，扩大数量，提升质量，解决专家库管理不规范、人数偏少、门类不全、专业不专和关系标、人情标等问题，促进市场公平正义。5、统一行业自律组织。自律与他律相结合。建立统一的行业自律组织，开展各类活动促进行业诚信和守法意识，对不良行为通过违法违规行为信息公布平台进行公告，不断净化市场环境。（四）湖北模式的困难和挑战公共资源交易监管是一项新兴事业，在国家层面从上到下还缺乏一个统一的成型的成熟的监管模式，“湖北模式”摸着石头过河”，在探索中前进，在创新中发展，但也面临着一些困难和挑战：1、法律支撑不强。我国现行公共资源交易市场管理体制主要是以行业主管部门为主、多头执法的分散管理体制，行业监管与综合监管分工不明，在依法履行监管中，或多或少存在职责不清、监管责任不明、监管力度有限、监管错位缺位等问题，综合监管缺乏手段和法律支撑导致综合监管主要是场内程序监管，中间管的多，两头管的少，难以发挥监管合力。2、制度体系不全。虽然各地方、各部门配套出台了大量的公共资源交易规范性文件和实施细则，但是由于种种原因，相关管理规范、运行规程、监管制度、实施细则还不够完善，有的针对性和操作性不强。围标串标、利用规则漏洞等情形还存在。3、诚信基础不牢。社会诚信基础缺乏，导致一些市场主体特-5-别是投标人不讲诚信，唯利是图，在市场交易中搞违法违纪活动，其结果是导致制度失灵，市场失灵，过程很公平，结果不公正。在目前，执法查处案件力度不够，措施不多，违法成本较小，也促长了市场不良风气。4、技术手段不新。各地推进公共资源交易信息化建设力度和进展不平衡，有的规划起点不高，有交易系统功能不全，数据信息难以共享，信息系统互通不够，信息化建设难以满足公共资源交易需求。5、工作力量不足。公共资源交易领域繁重的工作任务与现有工作力量形成反差，现有干部职工队伍与新形势的要求存在一定差距，综合素质还需进一步提高。二、“湖北模式”的孝感实践孝感市招标投标综合监管机构2008年4月成立正式运转，2013年4月更名为公共资源交易工作管理委员会办公室（监督管理局）。近年来，在孝感市委市政府的高度重视下和省局大力支持指导下，坚持践行湖北综合监管模式，按照实现一流管理、提供一流服务、建设一流队伍、创造一流业绩的总体要求，努力探索一条符合上级要求、符合客观规律、群众满意的新路子，有力促进公共资源交易（招投标）事业快速发展。2009年，省纪委监察厅、省招投标局确定孝感为湖北省招投标市场综合监管体系建设三个试点之一；-6-《监察部湖北省政府关于加强武汉城市圈惩治和预防腐败体系建设有关事宜备忘录》签署后，孝感被省纪委监察厅列为招投标综合监管规范化建设联系点；2013年，省源头治理腐败工作领导小组将我局确定为公共资源交易综合监管省级示范点。（一）建立招投标“五统一”综合监管模式综合监管机构建设：2008年4月，市政府组建市招标投标工作管理委员会，成立市招标投标管委会办公室、招标投标监督管理局，新机构既是管委会日常办事机构，又是市政府负责全市招标投标市场综合监督管理的机构。平台建设：按照整合招标投标平台资源的要求，市、县两级综合交易平台按规划布局建成率100%；交通、水利、城建等工程建设项目以及与之相关的设备、材料等均进入统一平台交易，实现“应进必进，应招必招”。专家库建设：随着公共资源交易项目和范围的扩展，多次面向社会公开补征评标专家，入库专家1041人；评标专家实行动态管理，对违规专家进行清除。行业自律组织建设：2009年，在全省率先建立跨行业、跨地区的招标投标协会。协会成立后，积极开展签订自律公约、发出自律倡议、评选优秀会员、情况交流、理论研讨、知识竞赛等活动，有效促进行业自律。2013年5月，全省招标投标协会第三次会长联席会议在孝感召开。-7-制度建设：依照法律法规，结合实际，以市政府、管委会、办（局）等名义先后出台了各类公共资源交易（招投标）管理制度100多项，逐步形成务实管用的制度体系。（二）构建公共资源交易市场监管体系1、市编委发文，监管、服务机构实现更名。2012年6月平台整台更名为公共资源交易中心。2013年4月，综合监管机构更名为公共资源交易工作管理委员会办公室（监督管理局）。2、市政府出台《关于加强公共资源交易管理工作的实施意见》。今年5月，市政府出台《关于加强公共资源交易管理工作的实施意见》,进一步健全公共资源交易管理体制和运行机制，明确进场交易范围、方式和规模标准，规范公共资源交易运转流程，加强公共资源交易监管。确定政府投资和使用国有资金的工程建设项目、政府采购，土地使用权和矿业权出让、公立医疗卫生机构医疗器械和耗材采购等公共资源都要统一进场。逐步将城市占道经营权、罚没物品拍卖权、路桥街道冠名权、大型户外广告经营权、客运路线和出租车经营权等特种行业经营权等项目。3、建立公共资源交易运作机制公共资源交易的运作机制具体实行“八统一”。即：•统一进场交易。•统一信息发布。-8-•统一评标专家库。•统一安排场地。•统一交易规则。•统一收费管理。•统一见证服务。•统一综合监管。（三）大力引入现代管理方式推行流程管理按照公共资源交易活动的特点和要求，推行流程管理。并根据实际情况的变化，多次优化与细化。流程管理让交易活动各个节点清晰，操作规程、操作人员、操作要求具体明确。流程管理充分体现优化设计理念，内部操作精细，外部操作简明，既满足监督管理信息需要，又方便交易活动各方参与人办事。实施缺陷管理坚持以服务对象满意为标准，多途径、多渠道征求意见和建议，通过寻求缺陷来分析、排查和梳理在交易活动中容易出现的各类问题，并按照轻重缓急，有计划、有步骤地加以整改，有效解决了公共资源交易市场实际存在的法律法规不完善、监督管理不到位、主体行为不规范等问题实施绩效管理建立考评机制，每年制定局机关内部目标和县市区目标考核办法，对全市公共资源交易工作实行绩效考评，并按照“工作思-9-路任务化、工作任务目标化、目标管理项目化、项目推进方案化、方案落实成果化”的基本路径，保证工作由思路变为成效，建立又好又快的工作机制。导入质量管理建立ISO9000质量管理体系，2010年获质量管理体系认证证书，以管理高效化，运行规范化，服务标准化为质量目标全面提升管理水平。（四）着力健全监管制度业务管理方面：结合孝感实际，分层出台新的制度规定，织密监管制度笼子。市政府先后出台《关于加强公共资源交易管理工作的实施意见》、《关于在招投标活动中防治围标串标挂靠行为的通知》、《孝感市评标专家和专家库管理办法》等文件；市管委会出台了《工程建设项目招投标工作流程》、《工程建设项目招投标联合备案审查工作办法》等文件；部门联合出台工程建设、国有产权交易、土地使用权、矿业权招标拍卖挂牌出让、医疗设备和医用耗材集中招标采购进入公共资源交易市场具体实施办法等文件；办（局）根据规范市场需要，独立出台监管和服务制度100多项。机关管理方面：围绕民主决策和科学决策、人财物管理、作风效能建设等完善和出台20多项制度。2013年4月，省委常委、省纪委书记候长安到孝感调研，专题听取了《孝感招投标制度建设和落实工作情况》的汇报发言，-10-对孝感公共资源交易制度建设工作给予充分肯定。今年3月，省委政研室《内部参阅》专门刊载了孝感《为公共资源交易扎紧制度笼子》的经验。（五）运用现代科技手段科学务实开发系统。联合软件公司研制完成《孝感市远程在线招投标操作管理系统》，系统既能满足招投标业务全程电子化运作需要，又能满足综合监管工作和纪检监察机关电子监察的要求。目前，市本级所有进市中心交易的工程建设项目实现了网上报名、网上收退保证金、网上抽取评标专家等关节环节的全覆盖；1000万以内的建设工程项目实现了网上招标、网上审批、网上投标、网上开标和评标等环节全流程电子化运行；2013年市本级交易平台共完成206个工程建设项目，交易金额37.09亿元，2014年截止到目前共完成201个工程建设项目，交易金额达64.59亿元。推动区域一体发展。在成功实现评标专家抽取系统区域一体化的基础上，选择孝感市所属孝南区、安陆市、大悟县等地作为试点，实现基础网员数据库和CA数字证书市县两级共用共享，指导试点地方从实现项目网上报名等关键环节入手，推广电子招投标交易系统应用，逐步实现交易项目全流