旅游产业政策导向

旅游政策导向何大为2010年12月07日共分三个部分第一部分：产业政策第二部分：我国的旅游政策及导向第三部分：如何利用政策搞好发展第一部分：关于产业政策一是没有定论，二是多种选择产业政策是政府有关产业政策的总和。产业政策就是计划，是政府对未来产业结构变动方向的干预。产业政策主要是为了弥补市场机制所可能造成的失误而由政府采取的一些补救政策。产业政策是后进国家在努力赶超发达国家时所采取的政策总和。产业政策是是为了加强本国产品的国际竞争力的政策。产业政策的由来现代意义的产业政策与现代工业的发展相联系，它起源于现代大工业发展初期的西欧。如，17世纪英国的重商主义者就力主国家对经济的全面干预，提倡用国家政权的强制力实行各种保护主义的经济措施。产业政策在19世纪的美国和德国得到了充分的发展。1791年，美国的开国元勋、曾任第一任财政部长汉密尔顿在向美国国会提交的《关于制造业的报告》中指出，政府在国家制造业的发展中具有不可推卸的责任。1841年，李斯特在他的名著《政治经济学的国民体系》中提出了利用产业政策改变德国落后状态的必要。产业政策在日本经济发展中得到了很大的发展。1970年，日本通产省的代表在OECD大会上，正式提出了“产业政策”一词，使得有关产业政策的理论和实践研究进入了一个新的阶段。“战后日本奇迹”将其推向了高潮。我国是在20世纪80年代正式提出实施产业政策的。实现经济体制改革后，国务院先后颁布了《90年代国家产业政策纲要》和《汽车工业产业政策》等文件，提出产业政策是国民经济管理和调节的不可或缺的重要手段。什么是产业政策产业政策是国家对经济中特定的行业制订的经济活动方向性政策。产业政策由于在日本得到大力推广与成功而著名。日本被认为是发展型国家的原型。日本的发展被认为是政府主导的发展，政府试图影响经济发展的方向和进程，在这个过程中建立了密切的政商关系。密切的政商关系曾经被用来解释日本经济成功的原因，后来也被指责应为日本的经济问题负责。产业政策包括“产业合理化政策”与“产业结构政策”两个方面，具体的政策包括“税收方式和政府的货币政策，直接鼓励研发行为，干预金融市场，把投资资金导入自己认为重要的产业部门，同时干预企业的合并与兼并行为，以扩大厂商规模，取得规模经济的效果。这种目标状态意味着国家产业结构的合理化、资源配置的优化以及产业发展速度、比例、效益的统一。产业政策的影响产业政策由行政部门主导。主管部门为相关产业制订政策、起草法规，并在不同政府部门间进行协调。对于中小企业占优势的行业，很难组织起来以集体力量去影响政府，主要靠主管局的帮助。政府影响产业发展的行为。影响产业的资源配置和产业组织。资源配置：1.影响产业的基础条件:工业用地、道路、港口、工业用水、用电2.影响产业间的资源配置：资金、税收、关税、研发等等影响产业组织:1.对特定产业内部组织的规制:如工业重组、产量限制、产量和投资调整、准入控制等2.影响跨产业组织的政策,如中小企业政策通过这种联系，政府与企业界形成一种行政指导的关系。这种行政指导关系被认为有助于政策的贯彻执行。目前，政府的作用更主动，先自己制订政策，再把企业界纳入。未来企业界的作用上升，原局更多扮演协调人的作用。产业政策的选择性产业的选择不仅基于经济考虑，还基于政治考虑。政府是否须干预产业发展，经济学家有不同看法：新古典学派认为，市场机制可有效调节经济运行，使资源充分利用，因此，政府对经济活动愈少干预愈好。凯因斯学派认为，由于价格机制会失灵，为弥补价格机制之不足，政府必须干预市场的经济活动。产业政策的理论依据（一）市场失灵理论市场机制不是万能的，市场失灵为政府采取某种干预行动来改进资源配置的效率提供了一个正当的理由。为了弥补市场失灵的缺陷，几乎所有的政府都采用它“看得见的手”和市场“看不见的手”并用来干预经济。产业政策解释“看得见的手”的具体体现。1.垄断会导致“市场失灵”，例如美国1890年制定的反垄断法规《谢尔曼法》2.公共品提供中存在“市场失灵”（公共品私人难以提供）3.经济活动外部性的存在可能导致“市场失灵”（市场交易活动之外还存在一个经济的外部性问题）4.信息不完全、不充分和不对称导致市场失灵（二）动态比较优势理论（主张实施产业保护）又称后发优势理论。英国李嘉图认为，各国生产条件不同，生产各种产品的成本不同，每个国家应生产最具成本优势的产品。但按李嘉图理论，先进国家生产高附加值产品，后进国家生产低附加值产品，后进国家永远处于不利国际分工地位，因此，静态比较优势理论受到后进国家反对。德国李斯特认为，比较成本不是绝对的，对后进国的“幼稚产业”进行保护，可使其形成“成本优势”，跻身高附加值产品行列，改变不利分工地位。这就是“培育优势说”。日本是利用这种“动态比较优势”理论取得成功的范例。（三）结构转换理论英国克拉克、美国库兹涅茨、德国霍夫曼等经济学家发现，都曾对经济增长与收入提高过程中的产业结构变化规律进行过深入研究，认为产业政策对促进产业结构转换具有重要影响作用。日本经济理论中，结构转换理论也称“产业结构高度化理论”。它的基本思想是，一个国家的产业结构必须不断实行从低级到高级的适时转换，才能实现赶超和保持领先地位。日本经济学者的贡献可以概括为以下：1、结构转换是一个重要的利益再分配过程，需要有政府的产业政策干预，才能适时、顺利地完成。例如，对衰退产业地调整就需要政府的援助政策。2、结构转换不应是一个波动的结果，而需要在产业政策的指导下主动实施。如，按照下一阶段国际收入弹性最大和技术增长率最高的原则选择战略重点部门。3、转换过程中利用产业政策协调与非经济目标的关系。例如，出于国家安全与协调社会利益关系的考虑对农业的保护政策。(四)规模经济理论规模经济理论指由于生产成本中固定成本和可变成本的结构特性及市场开辟的过程性因素的影响，产业发展客观上存在着生产成本最低的最优经济规模。在西方国家，产业政策研究的注意力集中于反垄断，对规模经济理论并未给予很大重视。日本学者则充分利用并进一步发展了这一理论。1、提出产业内部客观上存在着工厂规模和企业规模的区别，前者决定生产成本，后者决定竞争秩序；在赶超阶段，当两者发生矛盾时，国家应当利用产业政策首先保证工厂规模达到最优，宁愿暂时容忍寡头垄断的市场结构，即使牺牲竞争活力也在所不惜。2、当某一产业的国际或国内市场已经被外国企业垄断，即存在着“先行者利益”时，本国企业需要一段发展过程，达到一定规模，才可能打破“加入壁垒”，与外国企业抗衡。为了本国的长远利益，政府应当通过产业扶持政策负担这些产业的振兴费用。3、在通讯、运输、交通等最优规模很高的产业，由于达到最优规模的社会效益远高于企业获利率，政府在一段时期内直接投资或简接出面组织国有企业是必要的。案例：产业有限、金融从属型体制的绩效与困境韩国的产业发展模式，在20世纪60你带早期已经从进口替代转向了出库导向，对所有产业的出口均实施鼓励政策，这拉开了韩国“经济奇迹”的序幕。进入70年代后，无差别的产业政策又被重点扶持重型机械制造、重型化学工业的模式所取代，这些产业的投资回收期较长、投资规模巨大，特需要进入方面的支持，在当时条件下，只有在国家1的强力干预下才能做到这一点。政府主导下的“产业优先、进入丛书”的体制应运而生。为实现产业结构的重化工业化，政府通过银行把低息的政策资金分配给相关企业，并提供税收上的优惠。当出现倒闭或破产时，政府也会伸出援助之手予以援助。到1980年重化工业的比重从1970年的36％，上升到了51％，相应的，重化工业的出口比例也从不到20％，迅速增加到47％，韩国已经迈过了工业化进程中最艰险的一道坎，并为几个东南亚国家所效仿。产业优先战略的劣势很快就暴露出来：一是1979年的石油危机引发了世界范围的严重萧条，油耗夺的重化工业受到严重冲击，韩国首当其冲，相关产业的开工率只有53％；二是对轻工业投资的忽视，使产业结构失衡；更为深远的影响是加重对国外信贷的依赖，引发了一定范围的债务危机。案例：产业有限、金融从属型体制的绩效与困境产业优先的代价是金融从属或金融体系的改革滞后，长期实施这一战略，使企业和银行患上了严重的“败德症”即道德风险和软预算约束。企业财务结构德恶化进而引发金融监管大量不良贷款德发生，政府为解救这些危机不得不动用巨额德财政资金或外汇储备，一旦贸易条件恶化，只能是货币贬值。进入90年代，日元的超低利率和中国劳动密集型产业的发展，使韩国的大企业丧失了国际竞争力，企业没有及时改变原有的策略，继续以规模扩张维持收益，在金融体系僵化和十分脆弱的条件下，过多的引进各种国际基金或游资，反而为国际游资的套利行动提供了机会。在“蝴蝶效应”下，企业的不良经营，演化为银行的不良贷款，进而转变成毁灭性的金融危机。在国际社会的强力干预和援助下，韩国经济的四大支柱金融、财阀、劳资和政府，相继接受了世界银行的改革建议，但付出的代价1使诸多大型企业的倒闭、近200家银行的破产、高失业率和经济增长的停滞。时至今日，由世界银行主导的金融改革仍在艰难的推进中。——资料来源：『韩』安中荣：《现代东亚经济论》2004年产业政策的作用（一）产业政策的积极作用1.弥补市场失灵。……2.促进经济场常规发展。克服发展瓶颈，聚集资本、实现快速发展目标。如，韩国效仿日本运用产业政策迅速完成工业化进程。3.实现资源的优化配置。资源在产业间合理配置、在产业内部企业间合理配置，减少资源闲置和浪费。4.增强本国产业的竞争力。产业政策对促进技术创新和开拓国际市场有重要作用，如，美国通过“信息高速公路”、“星球大战计划”，加强对研发活动投资，有效促进了高技术产业发展。（二）产业政策的局限性1.并非对任何产业都具同等作用。通常只对收入弹性高、生产效率好、在国际上有发展前途的产业具有明显效果，而对其它产业往往收效甚小。2.产业政策不是万能的。产业的成功还需高素质的企业家队伍、完备的法律体系、及健全的企业制度。3.产业政策实施需要进行投资－收益评价。政策力度越大，越需为投入提供充分保障，实施效果以政策的总成本和总收益判定。4.产业政策存在失败可能性。原因，政策目标违背经济规律、政策措施和目标不配套、政策手段不合理、政策执行不力等。产业政策作为政府行为败的可能性产业发展成功的真正原因是市场竞争中体现的企业家精神，以及与此相关的健全的企业制度。例：日本成功的汽车、家电产业并未得到政府太多的扶持；而失败的信息产业得到了大量政府扶持。产业政策虽然可以弥补市场失灵，但同时也有可能造成市场扭曲。正是为了避免这个弊端，美国在支持高新技术产业发展时，并未采取金融抑制等扭曲市场机制的方式，而是采取了政府为高新技术产业化提供“种子”基金，然后让市场去选择优质企业的方式一个产业政策扭曲市场机制的例子江苏常州的民营铁本钢铁企业扩建规模：840万吨投资规模：100亿元占地规模：9000亩上海的宝钢扩建规模：1000万吨（从2000万增至3000万）投资规模：500-600亿元占地规模：12000亩结局：“低效率”的宝钢：继续扩建“高效率”的铁本：立即停建并直接导致银行损失53亿元铁本的罪名拆分为22个项目，骗贷45亿元，违法占地6000亩偷税漏税违反国家宏观调控意图产业政策的目标（一）实现经济振兴和经济赶超（二）实现产业结构合理化和高度化（三）增强本国或地区的产业国际竞争力产业政策的手段（一）直接干预：包括政府以配额制、许可证制、审批制、政府直接投资经营等方式对不同产业实施的控制。（二）间接诱导：主要是指通过提供行政指导、信息服务、税收减免、融资支持、财政补贴、关税保护、出口退税等方式加以引导。（1）经济杠杆手段：财政、金融手段（2）信息诱导手段：国民经济和产业发展规划、权威数据和信息发布等。扭曲市场机制的间接诱导：向大企业、大财团倾斜不扭曲市场机制的间接诱导：向中小企业倾斜（三）法律规制：以立法方式来严格规范企业行为、政策执行机构的工作程序、政策目标与措施。通常