关于审判工作服务新农村建设的调研报告

1图一涉新农村建设案件基本情况01002003004005006002006年2007年2008年2009年（1-11月）刑事民事商事行政关于审判工作服务新农村建设的调研报告建设社会主义新农村是推进农村改革发展的重大战略任务，党的十七大明确了具体的目标和要求，即“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。为实现这一目标，各地已经从农村基础设施、公共事业建设、农业产业结构调整及集体经济管理体制改革等方面进行了多种模式的“试点村”建设及变革，在给农民带来福利的同时也引发了大量的矛盾纠纷。这些纠纷一方面妨害着新农村建设的进程，另一方面也给法院的审判工作提出了新的挑战和难题。本调研报告主要立足于密云县新农村建设的实际，从考察新农村建设中各类纠纷的基本情况及农村的司法需求入手，分析审判工作服务新农村建设存在的诸多问题，并提出完善审判工作模式全面服务新农村建设的相关建议。一、涉新农村建设纠纷基本情况（一）覆盖领域广，案件数量消长趋势不平衡2006年至2009年11月，密云法院共受理涉新农村建设案件2304件，其中刑事案件67件，民事案件1776件，商事案件223件，行政案件238件。（具体情况如图一所示）涉新农村建设案件类型分布广泛，覆盖民事、商事、刑事、行政等多个领域，但以民商事案件居多，占到80%以上。同时受新农村建设的阶段性进展影响，每一类案件收案数量在同一年度呈现不同的消长趋势，呈现不平衡态势。如行政案件（主要是行政非诉审查案件）出现逐年递减趋势，而民商事案件总体表现为上升趋势。（如图二所示）2（二）纠纷类型集中，新型纠纷带动传统农村纠纷增长新农村建设中产生的纠纷80%以上为民商事案件，主要集中于承包地征地补偿、房屋拆迁补偿、排除妨害、相邻权纠纷等，刑事案件主要涉及职务侵占罪、贪污罪。行政案件98%以上是行政非诉审查案件。此外，房屋拆迁补偿等新型纠纷带动传统农村纠纷如分家析产、继承、离婚、赡养等随之增长。（三）农村基层组织涉诉较多，成为主要纠纷主体农村基层组织成为主要纠纷主体，集中表现为以下纠纷：一是因村经济合作社非法解除农业承包合同引发的纠纷；二是因农民拒绝腾退征用土地或拆迁房屋引发的征地补偿或拆迁补偿纠纷；三是因节能炕等基础设施使用、维护不当造成农民人身受损引发的损害赔偿纠纷等；四是村委会在组织道路硬化等基础设施建设过程中对村民房屋造成损害引发的财产损害赔偿纠纷；五是村委会在将工程发包给没有资质的建筑单位时因雇员受损害引发的赔偿纠纷等。（四）涉及村民众多，群体性纠纷频发在新农村建设尤其是旧村改造过程中，群体性纠纷频发。在土地流转或搬迁的过程中，部分农民基于自己的个人利益，不同意征地补偿数额或“重置房”分配标准而拒绝流转或搬迁，并常常聚众以直接阻挠施工的方式加以对抗，少则四五户，多则上百人。（五）诉讼途径解决少，诉前协调化解多对于新农村建设中诸多纠纷，法院一般采取“谨慎立案”态度，注重诉前调解，将较大部分纠纷化解在诉前。据初步统计，该院采取诉前调解方式化解纠纷图二涉新农村建设案件数量消长趋势01002003004005006002006年2007年2008年2009年（1-11月）刑事民事商事行政3约3273起，占全部纠纷总量的60％，诉讼方式解决纠纷仅占40%。（如表三所示）二、新农村建设形势下农村司法需求考察本次考察共走访了7个新农村建设试点村，发放调查问卷200余份，由反馈意见整理和数据统计分析来看，农村司法需求的基本情况如下：（一）便民诉讼方面调查发现，新农村建设纠纷发生后，在解决途径上，79％的人选择诉前调解，即通过村干部、司法所、镇政府等单位调解，仅有21％的人选择诉讼。原因在于，他们认为诉讼周期长，成本高，立案不方便、手续繁琐等。在便民联系点、巡回审判点的使用上，仅有30%的人知晓便民联系点，有55%的人知晓巡回审判，他们表示希望进一步推广这两项措施，丰富便民服务职能，如提供法律咨询、调解简单纠纷等。在立案方面，73%的人反映存在立案困难，如因需提交材料把握不清往往需要多次往返等；对于立案便民措施，知晓程度偏低，只有26%的人知道巡回立案、函件立案，48%的人知道电话立案。他们提出，希望强化立案导诉职能，扩大巡回立案等便民举措的适用范围，减轻诉累，方便诉讼。（二）公正裁判方面调查结果显示，有79％的受访者表示愿意采取调解方式，仅21％的受访者倾向于接受判决。原因在于：他们认为调解解决问题快，不会激化矛盾，有助于从根本上化解矛盾，促进和谐相处，且调解协议履行较好，而对司法判决则持怀疑态度，认为审判效率偏低，审理周期过长，有一定的随意性且法官有时与一方当事人关系过于密切有偏袒嫌疑等。他们表示希望法官多以农民群众能够理解、图三涉新农村建设纠纷化解情况诉前化解诉讼解决40%60%4接受的方式审案，进一步改善庭审作风，平等对待诉讼当事人，提高庭审效率，在裁判文书中将道理说清，耐心解释裁判依据和结果，及时消除困惑，公正维护农民的合法权益。（三）高效执行方面在调查中，仅有26％的受访者对执行工作表示满意，44%的受访者表示基本满意，30％的受访者表达了对执行工作的不满。原因是：他们认为执行时间太长、效率不高，少数执行法官态度较差，且无法很快获知执行进展等。他们提出，希望法院能够出台执行方面的便民措施，如在派出法庭设立一个能够快捷执行的机构等，方便执行申请人快速申请，减少耽搁和奔波，并希望法官们加强对申请人的诉讼指导，更多地获知如何申请诉讼保全、先予执行等确保执行成效的诉讼法律规定，尽快告知执行进展，采取更加有力、快捷的手段执行涉及新农村建设的案件，及时实现申请人的合法权益。（四）审判职能延伸方面关于审判职能延伸，有88%的受访群众表示希望法院通过多种形式加大普法宣传力度，如在每个村建立一个专门的法律咨询点，免费提供法律咨询；定期开展“送法下乡”活动，发放与新农村建设相关的法律宣传册、组织旁听庭审“就案讲法”等，增强农民的法律意识和维权能力。有59%的受访群众表示，法院应当在农村土地管理、集体产业经营等方面加强对村委会或村经济合作社的法律指导。另外，还有18%的受访群众希望法院能够充分参与诉前调解，尤其是突出发挥派出法庭的作用，与村委会等基层组织和有关部门协调化解新农村建设中的多发性纠纷，如征地补偿、房屋拆迁及因改水、改厕等引发的相邻关系纠纷等，并做到既能消除纷争，又能维护邻里情谊与农村和谐。三、审判工作服务新农村建设存在的问题（一）审判工作能动性不强密云县新农村建设经历着从“试点村”逐步推进的过程，纠纷并未全部呈现，仍有部分纠纷处于潜伏状态。对此类“潜在”纠纷，审判工作基本上停留于“有诉即理”的消极被动状态，关注甚少。如旧村改造中的物业管理问题。旧村改造一般实行整体搬迁，由平房搬到楼房，村里承诺水电费、物业费全免。但这种承诺是暂时的，等到村民们适应小区生活之后便会收取物业费，农民们能否同意？5再如集体产权制度改革问题。旧村改造试点村将土地经营权统一流转给集体，成立股份经济合作社，农民作为股东享受股权收益。如果出现侵犯股东权益问题，如不分红，农民应如何维权？这些“潜在”纠纷是关系新农村建设能否平稳过渡的关键，如不及时关注并加以提前预防将会妨碍新农村建设的顺利推进。（二）诉前调解工作尚未形成规范机制由于受人员配备数量少、激励考核机制不到位等因素制约，诉前调解工作呈现出应急性、临时性、被迫性等特点，没有形成开展工作的制度性规范，缺少与基层民调组织的沟通联动，尚未形成一套完整、规范的工作机制，严重制约着涉新农村建设纠纷的诉前化解工作成效。（三）诉讼便民举措效果不佳由于法院对诉讼便民举措的宣传推广力度不够，农民当事人对诉讼便民举措和设施的知晓率很低，使用率也不高，使这些举措的诉讼便民效果大打折扣。同时便民联系点、巡回审判点等便民诉讼设施的职能范围也比较狭窄，局限于法律咨询、立案指导等方面，已经不能满足新农村建设中农民希望低成本、便捷、快速解决争议的需求，要进一步拓展职能范围。（四）基层审判设施落后不能满足需求某些派出法庭落后的审判设施已经不能满足农民群众日益增长的司法需求。如密云法院双井法庭，随着辖区内“文明生态村”建设等一系列新农村建设工程的火热进行，收案数量逐年递增，但法庭的审判设施依然落后。法庭目前没有独立的办公楼，租房办公，面积小，只有一个办公室，审判法庭较少，审判职能作用发挥受到很大制约，既不能满足高效办案的审判需求，也难以满足众多当事人要求旁听案件庭审等司法需求。（五）法官处理纠纷能力有待提高与传统农村纠纷相比，涉新农村建设纠纷呈现出不同特点，纠纷的化解效果直接关系着新农村建设的进程，需要法官从新农村建设大局出发，结合法律精神、地方政策及村规民约等对涉新农村建设纠纷进行稳妥协调处理。而审判实践中，部分法官对辖区新农村建设的整体规划、建设情况、相关政策规定缺乏了解。办理涉及新农村建设的案件时，无法从全局出发统筹考量，仅着眼于个案办理，机械适用法律规定，一判了之，只追求法律效果而忽视社会效果，无法彻底消除涉6案争议，纠纷处理能力有待进一步提高。（六）审判延伸服务领域过于狭窄除通过审判方式解决纠纷外，目前法院提供审判延伸服务的领域比较狭窄，在形式上只限于法制宣传、司法建议等，在内容上主要针对传统农村纠纷，直接涉及新农村建设的内容不多，针对性和实效性较弱。而受历史传统、经济状况、法律意识等因素的限制，新农村建设进程中还有许多需要解决的现实问题，如新农村的法制网络建设、村民自治的制度化、新型集体经济合作组织的规范化、整体搬迁入住楼房的产权界定等。通过多种方式关注和解决这些问题，是法院继续拓展审判延伸服务内容的重要领域。四、完善服务新农村建设审判工作模式的对策建议审判工作服务新农村建设的核心在于助推社会主义新农村建设目标的实现。为此，审判工作必须以能动司法理念为主导，建立联动型、保障型、引导型、辅助型审判工作模式，切实解决传统审判工作模式中存在的问题，积极回应新农村建设形势下农村的司法需求，提高审判工作为新农村建设服务的针对性和实效性。（一）建立联动型模式，以多元联动机制确保新农村建设顺利实施1、构建纠纷信息互通预警机制。法院可联合新农村建设工作的主管部门，定期召集参与工程实施的相关部门、乡镇政府及村基层组织召开涉新农村建设纠纷信息通报会。由法院向与会部门通报近期诉前化解或审结的涉及新农村建设的纠纷基本情况，跟与会部门共同分析研究各类纠纷成因、处理难点等，从司法角度向有关部门提出纠纷预防的具体建议及对策，将纠纷消解在萌芽状态。2、规范诉前纠纷化解机制。在涉新农村建设纠纷高发地区的派出法庭，专门成立诉前调解工作组，制定诉前调解工作流程，建立诉前调解工作台帐，并加强与基层民调组织的联动。对于涉及人数较少、争议事实清楚的简单纠纷，征求当事人意见后，直接分流到基层民调组织如人民调解委员会等解决，法庭派一名法官进行指导，对合法有效的人民调解协议及时出具调解书给予确认，实现诉前调解与人民调解的有效衔接，努力降低纠纷成诉率，提高诉前纠纷化解成效。3、确立涉群体纠纷联动应对机制。法院尤其是人民法庭获知涉及新农村建设的群体性纠纷信息后，迅速制定切实可行的诉前化解稳控方案，并联合新农村7建设有关部门及村委会等基层组织多方参与协调矛盾，采取“分别工作、个个突破”的方法，抓住矛盾焦点，对涉纠纷当事人分别进行释法疏导，争取以非诉讼方式解决纠纷。对于无法诉前化解的纠纷及时立案，并组成专门合议庭进行集中审理，统一审判思路与调解策略，快审快结，使涉群体纠纷得以及时化解。4、推行重点纠纷回访互动制度。对诉前或诉中以调解方式处理的调解协议履行情况不稳定、存在深层次矛盾的重点纠纷定期进行回访，加强与纠纷当事人的沟通互动，及时了解调解协议履行情况、纠纷化解实效，对仍未履行的当事人进行思想教育督促履行，对于回访中发现的新情况、新问题，协同新农村建设主管部门、农村基层组织等一起协调处理，彻底消除纠纷隐患，真正实现定纷止争，案结事了。（二）建立保障型模式，以便民服务保障农民合法权益有效实现1、加强派出法庭审判设施建设。要结合新农村建设形势下辖区农村的司法需