关于建设地方税收保障体系的思考

1关于建设地方税收保障体系的思考【内容摘要】税收，是国家政权存在的基础和主要表现形式，如何确保国家税收足额及时入库是一个延续千年的话题。随着我国市场经济的不断发展、社会经济关系的不断变化、税源结构的不断调整，税收工作日益复杂化，对政府和职能部门提出了新的更高的要求。本文从地方税收的角度，对如何发展社会综合治税工作、完善税收立法和税收协作机制，营造良好的税收执法环境，实现强化税源监控、提高税法遵从度等方面进行粗浅的思考与探讨。第一，本文对地方税收保障体系进行理论分析。包括其基本概念、体系构成和基本内涵，描述了地方税收保障体系的总体思路；引用系统论、博弈论、信息不对称论、税法遵从边际效益模型等理论，提出在建设地方税收保障体系中应当树立系统的、整体的、联系的观念，正确处理参与地方税收保障体系中各方主体的利益关系，着力解决全社会涉税信息共享传递问题，注重维护纳税人权益，导入现代管理方法提高地税部门内部管理水平等。第二，本文分析了近年来我国开展社会综合治税工作取得的成绩，探讨了当前各地社会综合治税存在的问题。第三，介绍了美国、日本、德国等发达国家税收工作先进经验，如完善的税务登记、涉税信息收集管理、税务信用管理以及税务行政协作机制，精简高效的税务机构，注重维护纳税人权益等。第四，论述了建设地方税收综合保障体系的必要性及其基本原则。第五，从四大方面探讨了建设地方税收保障体系的可行路径。一是强化立法保障，包括完善单税种立法，出台税收征管保障程序性法规，通过立法强化地税部门执法权限，立法加大对涉税犯罪的惩治力度，提升地方政府税收立法权限，立法规范税收行政协助和行政委托等；二是强化地税部门内部管理控制保障体系建设，包括加强地税队伍建设，健全地税部门内控机制，导入PDCA循环的绩效考核体系提升征管质效，完善税务部门机构设置，建设精简高效的税收执法队伍等；三是加强地方税收外部保障体系建设，包括构建各级党委政府主导的地方税收社会综合保障组织领导体系，强化司法机关、有关行政管理部门和金融保险机构地方税收保障职能，探索实施经济主体税务登记许可制度，建立全国涉税信息综合管理系统强化网络交易税收征管，依靠和发动群众参与税收保障工作等；四是优化地方税收执法环境，包括完善财政预算结构，建立全社会纳税信用体系，维护纳税人权益，建立税收执法行政指导机制，深入推进地方税收依法行政建设等。【关键词】地方税收保障思考2我国1994年税制改革以来，各地地方税收工作得到了显著的发展，地方税收已经成为全国财政收入的重要组成部分和地方政府财政收入的主要组成部分。20年来，各地各级政府都在组织地方税收工作上下了大功夫，特别是从2005年开始1，全国各地开始推行社会综合治税工作，初步建立起“政府领导，税务主管，部门配合，社会参与，司法保障，信息化支撑”的工作机制，有力推动了地方税收工作，取得了显著的成效。但是，随着全国各地经济的不断发展及地方税收收入规模的不断扩大，税收执法环境日趋复杂。如收入来源主体渠道多元化，税收征管模式国际化，偷逃税、避税、骗税等手段层出不穷且呈现隐蔽化、技术化、多样化的特点；税收法律法规不够健全，特别是社会综合治税方面的法律法规比较薄弱；地税部门征管手段不够先进，内控机制不够完善，人员队伍整体素质不适应当前复杂税收形势的要求；社会综合治税工作中存在信息沟通不畅、权责不清、协税护税部门积极性不高，少数地方政府或者部门违法干预税收执法的情形不时出现等。以上种种因素，给组织地税收入带来前所未有的难度和压力。我们认为，进一步发展和深化当前社会综合治税工作，将协税护税和综合治税上升为地方税收保障体系是当前地方税收实际工作亟需解决的问题，本文就此作一个初步探讨，以抛砖引玉。一、地方税收保障体系的基本内涵和理论依据（一）地方税收保障体系的内涵。1、总体概念。地方税收保障体系（TheSupportSystemOfLocalTaxes）是指地方税务部门以及有关单位和个人为保障地方税收及时、足额收缴入库所采取的立法、司法、监管、协助、服务、奖励等措施的总称。2、体系构成。地方税收保障体系主要包括地方税的立法保障体系、地税部门内部保障体系、外部保障体系（社会综合治税体系）和地方税收执法环境保障。其中，立法保障是地方税收保障体系的前提和基础，地税部门内部保障是建设地方税收保障体系内在要求，外部保障（社会综合治税）是地方税保障体系发挥作用的主要表现形式，地方税收执法环境是地方税保障体系的重要支撑。3、基本内涵。地方税收保障体系的内涵是：按照系统工程的原理，以完善立法和制度建设为基础，以信息技术手段为支撑，有机整合政府、相关行政管理部门和社会各界力量对地方税收工作协作与支持，建立税源信息传递或者共享制度，建设全面、实时、动态的税源监控网络，完善地税部门内部控制保障，优化税收执法环境，维护纳税人合法权益，实现对税源全方位的控1王韶华.关于完善社会综合治税机制的探讨.财政税收.20093管，提高税收征收管理质效，有效排除税收执法干扰和阻力，提升全社会税法遵从度等成效，从而努力做到应收尽收，避免税收流失，保障地方财政收入持续健康增长。(二)理论依据。本文论述涉及到的理论有：1、系统论。系统论的创始人贝塔朗菲指出，任何系统都是一个有机的整体，它不是各个部分的机械组合或简单相加，系统的整体功能是各要素在孤立状态下所没有的性质。地方税收保障体系是个复杂的长期工程，相互影响、相互作用、此消彼长，这要求在建设地方税收保障体系过程中，必须摒弃孤立的、片面的、静止的的观点，而要用辩证的、整体的、联系的和发展的观念分析解决问题，要充分考虑到该体系的整体性、相关性、结构性、层次性、动态性和目的性。2、博弈论2。博弈论是现代经济学中最重要的研究成果，先后有六次诺贝尔经济学奖与博弈论有关。其中，最著名的的理论要数“纳什均衡理论”。纳什均衡指的是在一个博弈局中，所有参与者都能选择使自己利益最大化的最优策略，也就是“多赢”的状态。在地方税收工作这个“局”中，有政府、地税部门、协税护税部门和单位、广大纳税人、民间团体和组织、税务代理中介机构等许许多多的主体，这些主体都有实现自己利益最大化的策略（即“最优策略”）。健全和完善的方税收保障体系能够让各方主体都能选择实施最优策略，即各方在税法规定的经济生活中，均可以得到最大化的收益，达到纳税均衡。在这里引用博弈论的目的是，分析如何在地方税收保障体系中，从博弈和利益最大化的角度正确处理各方的关系。3、信息不对称论3。信息不对称论可简单概括为：在市场经济活动中，各方对有关信息的了解是有差异的；掌握信息比较充分的一方，往往处于有利的地位，而信息贫乏的一方，则处于不利的地位。从地方税收工作来看，纳税人的涉税信息就构成了税源监控的基础，也是整个税收管理的基础。但是，纳税人对自己的涉税经济活动信息了如指掌，地税机关则不然，纳税人和征税人之间存在着信息不对称，纳税人就因此有逃避税款的客观条件和主观动机。同时，其他政府部门也掌握着大量的涉税信息，但由于种种原因无法与地税部门共享，存在部门间信息不对称的问题。地方税收信息不对称，降低了征管效率，也给各方增加了税收成本。地方税收保障体系主要任务2张维迎.博弈论与信息经济学.上海：上海人民出版社.19963谈林涛.现阶段我国税收征管中信息不对称问题研究.上海：华东师范大学税务管理，20084之一就是怎样打破或者解决这个信息不对称的局面。4、税法遵从边际效益模型4。该模型描述的是：在整个纳税过程中，不考虑其他因素，只考虑纳税人依法纳税获得的权益和税法遵从度的关系。该模型可简化为下图所示，X轴表示纳税人依法纳税获得的权益总量（假设其可量化），Y轴表示纳税人权益总量的最后一个增量（或称边际增量）带来的税法遵从度增量。可见，在初期增加纳税人权益可以显著提升税法遵从度，但越往后，纳税人权益的增量对税法遵从度的贡献就越小。当前我国维护并提升纳税人的权益对保障地方税收可起到事半功倍的效果，但当依法纳税给纳税人来的权益达到一定高度时，再增加纳税人的权益就不再不会对税法遵从度提高带来明显的作用，这时就需要从其他方面，如强化征管手段、完善部门协作、惩治涉税违法行为等方面入手提升税法遵从度。5、质量控制循环论5。质量控制循环（PDCA）：由美国质量管理专家戴明提出，为当代管理学基本理论之一。PDCA的含义如下：Plan--计划，Do--执行，Check--检查；Act--行动。其关键是对总结检查的结果进行处理，成功的经验加以肯定并适当推广、标准化；失败的教训加以总结，未解决的问题放到下一个PDCA循环里。以上四个过程不是运行一次就结束，而是周而复始的进行，一个循环完了，解决一些问题，未解决的问题进入下一个循环，质量就通过这样阶梯向上的形式不断提升。理解该理论，有助于我们找到如何不断完善地方税收保障体系，特别是如何持续改进地税部门征管措施的方法和路径。二、当前地方税收保障体系建设现状4本模型的依据为微观经济学中边际效益递减原理5质量控制循环论为当代管理学基础，发展成果有ISO管理体系等5近年来，国内大部分地区地方税收保障的主要形式是社会综合治税工作，而地方税收保障体系与社会综合治税又是一脉相承的关系，分析社会综合治税工作得失，对探讨如何建设地方税收保障体系有较高的借鉴价值。（一）地方税收保障体系建设的现状及取得的成绩。近年来，全国各地基本建立起以“政府领导、税务主管、部门配合、司法保障、社会参与、信息化支撑”为主要内容的社会综合治税工作格局，保障了地方税收持续稳定增长。如广西，2008—2012年全区共组织财政收入2505.1亿元，年均递增25.8%。其中2012年组织财政收入731.8亿元，首次突破700亿元大关，连续三年年增收超100亿元、连续第三年比前三年实现翻番、连续第三年组织地方公共预算收入超过地方公共预算收入总量的50%；组织财政收入占GDP的比重由2007年的3.95%提升到2012年的5.59%，占全区财政收入的比重由2007年的33%提升到2012年的40.4%6。1、初步建成社会治税的制度体系。从2006年开始，山东、湖北等地先后出台了社会综合治税工作地方法规、规章及文件、制度等，对社会综合治税的领导组织、部门责任、部门协作、考核奖惩等方面进行了规范。从2010年开始，全国各地逐步探索建设地方税收社会保障体系，标志着社会综合治税工作迈向了一个更高的层次。如《广西地方税收保障办法》于2012年通过立法调研工作，并在2013年5月份进入征求意见阶段。2、初步建成社会综合治税的组织体系。一是建成领导组织体系。目前全国大部分地区建立起省、地级市、各县区乃至各乡镇的四级人民政府社会综合治税工作领导小组，领导小组组长由政府主管领导担任，各相关部门负责人为成员，领导小组下设办公室，办公室设在地税部门。二是建成协调推进组织体系。明确了社会综合治税工作领导小组联席会议制度和综合治税情况通报制度。要求定期召开联席会议，及时协调解决社会综合治税工作中存在的各类重大问题，研究社会综合治税工作的举措和办法，对综合治税情况进行不定期通报，以促进社会综合治税工作的有序开展。三是建成基层工作组织体系。各地各级政府在一定程度上对有关行政机关及企事业单位社会综合治税职责进行了明确，并配备了负责协税护税工作的专兼职人员，负责沟通协调、传递信息等，而民间组织、税务中介机构、个人也积极参与到社会综合治税工作中来，一个至上而下、由点及面的社会综合治税基层工作组织体系已基本建成。3、社会综合治税部门涉税信息采集传递工作有所增强。6广西壮族自治区地方税务局局长关礼.在2013年全区地税系统工作会议上的讲话，20136目前，各地已基本建立了国地税、工商、住建、国土、公安、发改等各部门涉税信息定期交换、比对制度，在税源监控方面发挥了积极的作用。如桂林市2012年全市社会综合治税部门提供涉税信息达12万余条，地税部门利用涉税信息补办税务登记2280户，调整纳税户定额3018户，组织税收3.95亿元，同时，与108个单位签订了委托代征协议，代征和通过涉税信息转化税款15亿元7。荔浦县2012