关于建设用地供应和开发利用情况的调研报告

1关于建设用地供应和开发利用情况的调研报告核心观点：从调研情况看，金融危机冲击影响仍然比较明显和突出：房地产开发用地供应大幅减少，地价明显回落；工业用地需求减弱，但供求矛盾仍然严峻，存量用地盘整愿望强烈；土地市场萎缩，流拍（标）现象频现；供后土地开发进度放缓，开发商要求延期开发；金融危机对制造业冲击尤甚，造成部分工业土地闲置；2009年1-2月土地市场出现回暖的信号。但还应该看到一些不容忽视的问题：建设用地供应的稳定性和连续性不足。盘活存量土地和调整用地结构的政策不足。国土部门土地供后监管能力和手段不足。为此，建议：科学编制土地供应计划，合理组织土地供应。建立健全相关政策，促进工业用地流转和整合。加快构建共同责任机制，强化供后土地监管。加强土地市场监测分析，冷静应对市场变化。利用司会同法律中心组成四人调研小组，于3月9日-13日赴广东省，就全省及所辖广州、东莞、深圳三市建设用地供应和开发利用情况开展专题调研。调研组分别与省国土资源厅土地利用处有关负责同志、三市国土资源管理、发展改革、经贸等相关2部门进行了座谈讨论，实地考察了珠江新城顶峰等3个房地产项目和三立照明等3个工业项目。现将调研有关情况、问题及意见报告如下：一、基本情况总体来看，虽然从中央到省市采取一系列有力措施努力降低金融危机的冲击和影响，但从调研情况看，冲击影响仍然比较明显和突出：（一）房地产开发用地供应大幅减少，地价明显回落。2008年广州、深圳、东莞三市房地产开发用地供应总量分别为407.12公顷、138.58公顷和178.91公顷，与2007年相比，分别降低了52.07％、41.40％和23.79％。今年1-2月，广州、深圳房地产开发用地未供一块，东莞仅供3宗土地计2.89公顷。详见附表1。受中央政策的影响，中低价位、中小套型普通商品住房和经济适用住房、廉租房用地供应呈增加态势，广州、深圳三类住房用地分别由2007年的36.6公顷、0.5公顷增加到2008年的46.94公顷和67.09公顷。地价涨幅明显回落。广州、深圳居住用地监测价格涨幅分别由2007年的10％和13.84％降低到2008年的-41％和-31.68％；东莞市2008年房地产用地成交平均价款同比涨幅为-25.86％。房地产市场仍处低迷状态，回升只是个别楼盘。广州、深圳市房地产开工面积呈不同程度减少，竣工面积持平或略有增加，但销售面积出现较大滑坡，待销存量房产进一步增加，供过于求3明显，房价出现下降，特别是偏远的新城区或城郊结合部，房价回落。两市房价涨幅分别由2007年的19.6％和39.57％回落到2008年的10.66％和-8.12％；东莞市房地产开工面积有所增加，而竣工面积和销售面积都有所减少。详见附表2。（二）工业用地需求减弱，但供求矛盾仍然严峻，存量用地盘整愿望强烈。2007年三市工业用地量较大，2008年却大幅回落。2008年广州、深圳两市供应的工业用地分别为439.79公顷、138.58公顷，同比分别下降了近70％和90％。受工业用地招拍挂出让政策实施的影响，工业用地价格有所提高，2008年广州、深圳工业用地平均成交价分别为443.62元/平方米和537.6元/平方米，同比分别上升了141.8％和15.38％，东莞市2009年1-2月工业用地平均出让价比2008年全年提高了3％。详见附表3。经过长期的发展，广东工业聚集能力不断增强，产业集群逐步形成和发展，对工业用地需求仍然强烈，项目等地用的现象普遍存在。如东莞市部分台资企业面临规模扩张，但就近无地可用，难以找到合适的地块。另外，随着《违反土地管理规定行为处分办法》的施行，原来的一些违法用地会转到合法途径上来，工业用地供需形势仍然偏紧。同时，产业结构调整、升级对工业用地的再利用和结构调整提出了新要求。用地的结构性矛盾比总量矛盾更加突出和现实。在这种情况下，广东省及三市加大了盘活存量土地的力度：广东省政府办公厅出台了《关于促进扩大内需支持现代产业发展用地的若干意见》；广州市加快了产业用地的二4次开发；深圳市出台了《工业楼宇转让暂行办法》，允许符合条件的工业楼宇分割转让；东莞市人大刚刚通过了《推动产业结构调整和转型升级实施“三旧”改造土地管理暂行办法》，在促进产业结构的优化的同时，调整用地结构，提高用地效率。（三）土地市场萎缩，流拍（标）现象频现。受金融危机的冲击和影响，不确定因素增加，企业投资意愿下降，市场预期走弱，土地市场竞争强度有所回落，流拍（标）现象频现。底价成交成为市场主流。2008年广州市推出的24宗住宅用地中，流拍（标）4宗，底价成交12宗。深圳市2008年经营性用地流标率同比提高了15.68个百分点，达32.26％，溢价成交地块的溢价率降低了34.73个百分点，仅为1％；产业用地流标率同比提高12.5个百分点，达35.71％，溢价成交地块溢价率由27％降到0（均以底价成交）。东莞市2008年推出45宗房地产用地，成交31宗，成交率同比下降近21个百分点，推出的47宗工业用地中也有5宗流拍（标）。（四）供后土地开发进度放缓，开发商要求延期开发。2007年和2008年初地价高位时出让的用地，出现开发动工延迟甚至开发商主动申请退地或分期缴纳土地出让金的情况时有发生，但尚未出现房地产企业因资金链问题而破产倒闭现象。至目前，2007年供应的土地只有少数进行开发建设，2008年供应的土地基本未开发。以广州市为例，2007年供应的91宗房地产用地有82宗未动工，367宗工业用地中有307宗未动工。2008年供应5的土地，基本没有动工。造成此情况的原因：一是因为市场深度调整，改变了开发商的预期，影响了开发商资金链，造成投资不足。广州、深圳、东莞三市均受理了部分房地产用地延期开发的申请；二是受配套设施不完善、规划审批时间过长等多重因素影响；三是合同约定的开发时间显得过紧，原规定1年时间过分紧迫。（五）金融危机对制造业冲击尤甚，造成部分工业土地闲置。工业企业，特别是出口加工型企业、中小企业和民营企业等三类企业，受金融危机影响比较严重，不少企业破产、关停，导致工业用地利用效率下降，甚至闲置。以深圳为例，据统计，在2008年与2009年交替期间，全市常住人口纯减少140万左右，2008年倒闭了903家工业企业，电子、服装和机械五金等行业倒闭数占倒闭企业总数的52.5％，港澳台资企业占关闭企业产值的一半以上。据不完全统计，2008年底东莞市空置的厂房占厂房总量的30-35％。（六）2009年1-2月土地市场出现回暖的信号。一是房地产市场成交量有所回升：一方面，随着房地产调控政策发挥积极效应，房地产市场进行逐步调整，泡沫开始压缩，土地价格水平呈现理性回归。如广州市楼面地价占新建商品住房价格的比值已经由2007年的49.98％下降到2008年的25.4％；另一方面，市场氛围开始回暖，新建商品房成交量有所回升。广州市2009年2月新建商品房销售面积同比增长了104.8％，深圳市2009年1-26月新建商品房销售面积同比增长了174.74％。二是制造业有止跌回升的迹象。据了解，2009年1-2月，东莞市产品订单虽然同比下降了20％-30％，但比去年第四季度略有回升，厂房空置率也由去年底的30％-35％降到年初的27％-28％左右。二、值得关注的问题调查情况表明，世界金融风暴对广州等三市的经济发展和土地市场的冲击和影响是比较明显的、严重的。虽然，广东省及广州等三市，在中央“保增长、扩内需、调结构”的正确方针的指导下，采取了一系列有效的政策和措施，缓解金融危机的冲击，缩小其影响，并使土地市场开始出现回暖迹象，但还应该看到一些不容忽视的问题：（一）建设用地供应的稳定性和连续性不足。纵观2006年、2007年和2008年广州、深圳、东莞三市土地供应总量的变化，起伏显著，波动性大：一方面，2007年工业用地大量入市出让，但动工的不多，造成工业用地的闲置和空闲；另一方面，2008年房地产用地大量减少。广州、深圳两市2009年1-2月均未供应房地产用地，在努力消化已供房地产用地的同时，可能会减少1-2年后房地产产品的供应量，从而扭曲未来的房地产市场供求关系，造成新供求失衡。（二）盘活存量土地和调整用地结构的政策不足。经过改革开放30年，沿海产业的发展经由“村村点火、户户冒烟”向新型工业化、高新技术、大工业、研发生产一条龙的方向发展，从7而对盘活存量土地、调整用地结构提出了新的要求。虽然城市政府制订了一些政策措施，但是一方面，地方性政策力度有限，并不完善；另一方面，缺乏全国性、系统化政策文件的支持。因此盘活和调整的难度仍然很大。（三）国土部门土地供后监管能力和手段不足。按照现行的工作流程，国土资源管理部门在签订了建设用地使用权出让合同（划拨决定书）、颁发了国有建设用地使用证后，就很难对土地使用者开发利用行为进行实质性约束。但批后土地利用的一些参数，如竣工时间、投资强度、容积率、绿地率、产出水平等指标，是监管的重要内容，需要从竣工环节甚至是生产环节进行监管，虽然国务院《关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）文和修订后的建设用地使用权出让合同对此进行了明确，但共同责任机制的缺乏使得国土部门监管乏力，有关要求难以落实。三、政策建议（一）科学编制土地供应计划，合理组织土地供应。立足于不同城市的资源禀赋、经济特点和所处的发展阶段，依据产业发展规划，深入调查研究，科学预测新增用地需求和改善性用地需求，合理确定新增建设用地和存量建设用地供应区域、规模、结构、时序，确保有效供给与有效需求之间的相对平衡。同时，根据市场形势的动态变化，通过出让预申请等形式，准确把握市场需求态势，合理确定出让底价和规模，保持土地供应的稳定性和8连续性。对房地产用地，要借市场低迷之机，抓紧解决城市低收入家庭住房困难，进一步调整供应结构，增加保障性住房用地供应。对工业用地，要变危为机，抓紧进行产业结构的优化升级，要优先保障政府4万亿投资的项目用地，保障自主创新、产业结构调整等各项新增投资项目用地。（二）建立健全相关政策，促进工业用地流转和整合。一是适时出台有利于产业用地置换的政策措施，对城市闲置、空闲的工业用地，由政府主导，实施土地置换、归并与整合，通过“易主、易位、易权、易用”的方式，实现位置更为集中、面积更具规模、地块更加规整，以便于土地二次开发；二是及时出台“三旧”（旧城、旧村、旧厂）改造的政策。进一步明确乡镇、村庄集体建设用地使用权的权能、权益，以示范省农村集体非农建设用地的流转为契机，科学配置土地使用权、项目经营权，逐步解决一些企业规模小、布点多、升级改造难等问题；三是进一步完善有利于工业用地再配置政策。根据产业特点和成长周期，合理确定土地利用的方式和年期，对于从事标准化生产的企业，可以以租赁方式配置土地；适当缩短工业用地的使用年限，比如10-15年，再根据期末的产业政策和用地绩效评估，确定下一阶段的使用年期，从而建立有利于产业结构调整的配置机制。（三）加快构建共同责任机制，强化供后土地监管。一是要强化国土资源管理部门自身的监管职能，健全建设用地的监管平台，加快运行土地市场动态监测监管系统，从合同履行的角度跟9踪项目的开发建设；二是进一步减少审批环节、加快审批效率，在项目审批、土地供应、规划许可、建筑施工等环节加快进度，改串联审批为并联审批，一方面有效解决项目等地用地的问题，另一方面可以减少项目审批过程中的闲置浪费；三是建立竣工验收的参与机制，在竣工后，国土资源管理部门要与建设部门一起参与验收，并将合同履行情况作为验收通过与否的必要条件；四是与产业部门建立联动机制，可借鉴深圳市产业部门与用地者签订《用地发展协议书》的形式，将土地使用者使用土地的要求同时作为行业主管部门的重要监管内容。（四）加强土地市场监测分析，冷静应对市场变化。当前，金融危机的影响还未见底，土地市场的未来运行还充满了变数，为此，要加强土地市场的动态监测，加大信息收集、分析与披露的力度，及时掌握市场运行动态情况，冷静观察市场变化，深入细致地分析原因，适时适度调控。要重点关注以下几个方面的情况：一是房地产市场