农村土地承包经营权流转是发展现代农业的基础

农村土地承包经营权流转是发展现代农业的基础，是农村经济发展的客观必然。推进农村土地承包经营权流转，实行适度规模经营，提高土地利用率、投入产出率和农产品优质率，是发展现代农业、建设社会主义新农村的客观要求，是稳定农村土地承包经营制度、发展农村经济、增加农民收入的重要举措。如何加快农村土地流转，促进土地适度规模经营，实现农业增效、农民增收，是推进我区打造现代都市型农业发展过程中迫切需要解决的重要课题。近年来，我区在探索土地流转机制方面做量一定的工作，积累了一定的经验，也取得了一定的成效。探索出了具有路桥特色土地适度规模经营的新路子。现将近年来探索土地流转机制方面的实践与思考总结如下：一、我区土地流转现状和特点路桥地处浙江中部沿海，历来是商贸发达地区，“无街不市，无巷不贩，无户不商”，民营经济十分发达，人多地少矛盾突出。全区农村人口37.18万，承包耕地面积14.77万亩，承包经营的农户数83288户，人均耕地面积不足0.4亩，远低于浙江省人均耕地0.6亩的水平。从事第一产业的农村劳动力仅4.69万人，占农村人口数的12.6%，80%以上的农村劳动力转移到二三产业。农民收入的主要来源于非农产业，多数农民对承包地的依存度已经降低，客观上为我区的土地流转创造了有利条件。为适应农业经济发展需要，我区积极创新土地流转模式，探索建立土地流转服务组织，积极引导农村土地流转，按照“依法、自愿、有偿”原则和“三个不得”为前提开展土地流转。据统计至2009年底5月，全区土地流转面积达到了58300亩，涉及农户30015户，分别占承包耕地面积的39.5%和承包户数的36%。土地流转呈现以下特点：（一）流转形式多样化。从我区土地流转的形式来看，转包、出租、入股、转让、互换、委托以及季节性流转等各种形式并存，但以转包和出租为主要形式。全区以转包和出租方式流转土地合计36816亩，占流转面积的64.3%，其中转包面积14008亩，出租面积22808亩，分别占流转面积的24.4%和40%。以土地承包经营权入股，组建土地股份合作社，是我区在台州市最早开展探索实践的，2007年3月，成立了横街天湖土地股份合作社，入股农户154户，土地入股面积297亩。目前，我区土地股份合作社已发展到4家，入股土地面积达到1245亩。横街镇沙山村把不愿种地的农户承包田反租给村集体，农户每亩得到租费600元，然后村集体把农户的土地集中起来统一对外进行招租，转包给葡萄、苗木、瓜果蔬菜等几个种植大户，开展土地成片规模化种植。全村383亩土地流转了330亩，实现了土地整村流转。（二）流转受让主体多元化。专业大户和合作社已成为土地流入的主要对象，占流转面积的65%左右，其规模经营的水平相对较高。全区流转给专业大户经营的面积16860亩，占29.4%，流转给农民专业合作社经营的面积2万亩左右，占34.9%。种植面积在1000亩以上的农民专业合作社有7家。如灵生果蔬合作社通过租赁转入土地2100亩，种植西兰花、洋香瓜。超藤葡萄专业合作社在区内建有基地3000亩，并在上海崇明租用土地600亩建立葡萄基地，年产值在5000万元以上。太平蔬菜机械化生产专业合作社主要从事蔬菜的生产、经营和机械化服务，承包租用九塘、八塘、十塘坦地面积3500亩。有力地推动了农村土地长期而成片地流转。（三）流转期限偏短期化。流转期限长短不一，仍以短期居多，全区土地流转期限主要集中在5年以下，其中1年以下6261亩，1-5年的面积45686亩，5年以上的5400余亩。多数农户不愿签订长期合同，普遍担心因流转土地的价格上涨或遇到土地征用而吃亏。（四）流转范围自发化。土地流转范围也不断拓宽，流转的土地由当初主要是耕地扩展到旱地、滩涂和山地，土地流转从农户相互间的自发流转向组织化、有序化流转发展，土地流转的对象由原来的村内进行，扩展到外地，经营内容从种粮为主转向发展优质高效农业。但农村土地流转大多数还是自发流转为主，农户自发流转面积达5万亩，占流转面积的90%以上。土地流转跨区势头良好，全区各类农业主体在市外流入的土地承包经营面积达1万亩。二、土地流转所做的工作与经验按照发展现代农业的要求，培育土地流转市场，规范流转行为，完善制度保障、政策扶持和组织领导体系，鼓励引导农户把土地承包经营权流转给现代农业主体发展规模经营，我们主要做了以下几方面工作：（一）抓完善二轮土地承包以来的遗留问题，为有效土地流转打下基础。具体开展的工作为：一是对二轮土地承包的扫尾。组织力量扫尾，将承包经营权落实到户，并组织人员进行督查。二是核发、变更、收回土地承包权证。对于没有下发权证的督促及时发放到户；地证不相符的加以变更；有证无地的收回注销；遗失、污损、毁坏的予以补办。全区在原有未完成二轮土地承包46个组的基础，通过这次督查验收解决了40个组的合同签订和权证发放，变更了200多本权证，有签合同1500多份，新发放权证1400多本，补办了100多本权证。权证发放率和合同签订率分别达99.7%和99.8%，为开展土地流转提供了有力的支持。（二）抓土地流转情况调研，为开展流转摸清家底。根据台农（2008）51号文件开展土地流转情况的调研的要求，我局组织相关业务人员在上报调查表的基础上，实地去各镇（街道）调研，分别按流转方法、流转对象、流转时间、流转形式、实行规模经营的面积等几方面重点调查，并对流转典型规模经营的合作社、种养植大户、农业龙头企业流转情况进行重点调查，询问流转过程中遇到的难点问题及对流转意见和建议，并形成调研报告。通过调研，总结出了我区流转的现状，特点和存在问题，这为以后开展流转工作奠定了基础。（三）抓土地流转服务组织的探索，为土地流转创建平台。经过近年来对流转服务组织的探索，结合流转调研的结果，并组织相关人员到流转较好的温岭箬横镇流转服务中心考察取经，在5月7日，我区首家镇（街道）级土地流转中心在横街镇正式挂牌成立。这标志着我区土地流转工作从自发的无形市场向有序的有形市场的转变。促进了我区土地流转向有序的方向发展。（四）抓土地流转合同的规范，为土地流转提供实质上的保障。针对以前由于自发流转为主造成合同不统一，不规范现象的普遍存在，导致矛盾纠纷频繁出现，严重地影响了土地流转的正常开展，并损害了流入户的根本利益。因些，区里统一制定并印发了6万份流转合同，免费下放到各镇（街道）提供服务。明确了流入户和流出户的权利和义务，保护了流入和流出户的权益，为减少不必要的纠纷将会日益发挥。（五）抓土地流转实施意见的制定，为土地流转提供政策的支持。我局专门组织人员在调研的基础上，参照各地制定的实施意见，结合路桥自身特点，经过反复讨论和修改，并经上级农经部门指导和征求有关部门意见，出台实施意见条件基本成熟。因此，建议区政府在适当的时机以文件形式下发。（六）抓土地承包纠纷的调处，为开展土地流转工扫清了障碍。土地在流转必然会出现各种各样的纠纷问题，纠纷及时有效的解决是促进土地正常流转的保障。近年来，我们共调处土地承包案件达100余件，按照“依法办事，公平处置”的原则，结案率达95%以上，尽量使上访户怨愤而来，满意而归。下阶段打算进步建立和健全土地仲裁机构，及时有效地解决土地流转中出现的各种问题，做到有法可依，依法行政，保障土地流转稳定进行。三、土地流转中存在的困难和问题虽然在全区上下共同努力下，土地流转做了一定的工作，积累了一定的经验，但也存在着一定的困难和问题，需在下阶段工作中得以提高和完善。目前主要有以下几方面困难和问题。（一）流转成片难，影响了土地规模经营。在土地流转过程中，适度规模经营与个别农户不自愿流转土地的矛盾十分突出。我区农户承包田面积普遍较少，且零星分散，往往成片的土地由几十上百的农户承包，如果经营大户需要流入集中连片的土地，只要其中的部分农户不自愿流出土地，土地连片规模经营就很难形成，从而影响了土地整体耕作效能的提高，也影响了经营大户的经济效益。（二）流转不规范，容易引发纠纷。当前农村土地流转一般采用“口头协议”，私下流转的较多，通过组织流转、签订合同的少。即使订有合同，条款不规范，内容过于简单，对双方权利和义务及违约责任不够明确。流转的程序也不规范，手续不齐全，存在很大的纠纷隐患。（三）流转的服务机构不完善，流转存在盲区。我区土地流转仍处于自发阶段，大多数镇村尚未建立起有效的农村土地承包经营权流转交易服务平台，村集体经济组织的作用也未很好发挥，市场化的土地流转中介服务机构尚未发育起来，土地流转信息传播渠道不畅，供求信息不对称，想要流出土地的找不到接收人，想要转入土地的找不到地。(四)农民流出土地积极性不高，阻碍流转进度。农民不愿流转土地是当前制约流转工作的首要因素。土地是农民命根子的观念根深蒂固，尽管多数农民来自非农产业收入占80%以上且比较稳定，但是他们出于口粮自给和怕务工经商亏本后无退路考虑，宁愿自己粗放经营，甚至抛荒承包地，也不愿将土地流转出去。特别是国家取消农业税实行种粮补贴后，一些私下转出土地的农民，又开始收回原有承包地。还有一些农民对土地征用的期望值较高，担心因土地流转而导致土地征用补偿权益的丧失，守着自家的承包地不放。四、促进我区土地流转的几点思考与对策土地流转涉及面广、政策性强，不仅是经济问题，更关系到广大农民的切身利益和农村政策、发展、稳定大局，不能采取行政手段推行，只能通过服务和引导，为土地流转创造有序的制度环境。（一）加强宣传，积极引导土地流转。我区土地流转发展不快的原因之一是缺乏有力的引导，乡村基层干部群众对推进土地流转工作思想认识不足，行动上不够主动，存在放任自流的现象。为此，各地必须大力宣传土地流转的政策，按照“依法、自愿、有偿”的原则，积极引导农民主动流转，放心流转，使农民把承包地向种植大户、农民专业合作社等现代农业经营主体流转集中，树立起土地流转实行规模化经营的典型，让农民得到土地流转的经济实惠。（二）建立和健全流转服务机构，促进流转有序进行。加快发展土地流转中心等中介服务组织，建立健全土地承包经营权流转市场，积极为土地流转双方牵线搭桥，提供土地供求信息、政策、法律咨询、合同签订、价格协调、纠纷调解等服务，为农村土地流转提供交易平台。区级建立土地流转指导服务中心，镇（街道）都应建立土地流转服务中心，要发挥村级组织在土地流转中的作用，有条件的村设立土地流转服务站，为农户提供及时、方便的流转服务。全区形成一个比较完整的土地流转服务网络，提高服务能力。（三）加强流转管理，促进土地规范流转。土地流转涉及土地所有者土地经营者的利益，流转必须按规范的操作程序进行。土地流转双方要签订标准文本格式的流转合同，明确流转的形式、数量、期限、补偿、用途及双方的权利、义务，并鉴证。要全面建立农村土地流转合同管理制度和流转备案制度，使流转管理工作正常化、规范化。建立土地承包经营权纠纷调处机制，区级成立农村土地承包纠纷仲裁机构，妥善处理土地流转中出现的纠纷。（四）加大流转政策扶持力度，提供土地流转制度保障。建议区政府设立土地流转专项资金，对土地集中连片流转的给予资金补助。从2009年起，对当年新增集中连片流转土地100亩以上（不包括村集体留地），流转期限在五年以上，流转程序和手续规范，经验收合格后，一次性给予每亩100元的资金补助[区级负担70%、镇（街道）负担30%，]，其中50元作为对流出农户的补助，50元作为村级组织的工作经费；对整村留转达70%以上，且流转面积至少在200亩以上，流转期限在五年以上，流转程序和手续规范，经验收合格后，对集体经济组织进行奖励2万元；土地流转中介服务组织运作规范，作用明显，签订土地流转面积达2000亩以上，给予每家3万元的一次性奖励。对规模流入户（合作社）也进行适当奖励，并在农业产业化项目上优先安排，信贷上重点支持，用地政策上倾斜。并对贡献突出的中介服务组织进行表彰奖励。（五）完善相配套措施，解决土地流转后顾之忧。加大对农村富余劳动力的技能培训，促进农村劳动力转移，减少农民，为农村土地流转创造条件。加快建立完善适合农村特点的养老、农医保、农民工保护、低保、子女入学等多层次的农村社会保障体系，只有消