我国新能源安全战略与及其立法实现

1基于新能源安全观的能源立法原则张勇（华东理工大学法学院，上海，200237）[摘要]现代能源安全具有能源节约、能源效率和能源可持续发展的综合意义内涵。在科学、合理地开发利用能源资源、节约能源和提高能效方面，能源立法起着十分重要的规范和保障作用。我国在全面落实科学发展观的和谐社会构建过程中，应当在确立新时期的能源安全观的基础上，构建以《能源法》为核心的能源法律法规体系，为实现能源稳定供应和能源使用安全提供法律保障。《能源法》应当确立可持续性发展原则、以人为本原则、政府管制与市场化有机结合原则、能源与环境保护相结合原则。[关键词]能源安全能源战略能源立法我国《能源法》（征求意见稿）已向社会公众公布，勾勒出了我国未来能源基本法的制度框架,其立法目的就在于为了规范能源开发利用和管理行为，构建稳定、经济、清洁、可持续的能源供应及服务体系，提高能源效率，保障能源安全，推动资源节约型和环境友好型社会建设，促进能源与经济社会的协调发展。本文通过分析能源安全的新内涵及其观念转变，探求我国如何通过能源立法制定和贯彻新的能源安全观，实现能源的节约、高效和可持续发展，为能源供应稳定和使用安全提供坚实的法律保障。一、新能源安全观的确立从国家的角度，能源安全属于“非传统安全”(Non-traditionalSecurity)，是一个国家经济发展、社会稳定和国家安全的重大战略问题，传统能源资源安全的含义包括两方面：一是以石油安全为核心；二是以能源供应的充足、持续和价格合理为基本内容。[1]受功利主义的经济观支配,传统能源法反映的是高碳经济的时代特征，“石油和煤炭工业被看做是经济进步的关键而并非威胁到我们未来的时代。”[2]直到今天,各国能源法仍大多认定能源的安全、有效和持续供给是法律合理安排和实施效果的评价标准。能源的唯一法律关注是解决如何确保供应的问题,而不是如何抑制浪费利用或管理其外部性。自20世纪80年代以来,国际社会开始以可持续发展的眼光来重新审视能源安全问题,环境安全正成为各国新的能源安全战略中的重要组成部分。以供应安全为主要出发点的传统的能源安全逐渐向着所谓“综合能源安全”的方向发展，“各国将不可避免地将发现它们本身正在对本国的能源体制进行着远比过去重要的评估。”[3]能源供应安全和使用安全构成了能源安全的两大有机组成部分，前者是国家能源安全的基本目标,是“量”的概念；而后者是国家能源安全的更高目标,是“质”的概念。[4]可以说，能源的利用效率、能源的节约和循环利用、能源的可持续性发展是综合意义上能源安全的基本内涵，相比传统意义上能源供应安全具有更高层次的价值和意义。全球能源安全关系到世界的和平稳定与各国的共同发展，能源安全战略体系的构建和实施直接决定着一国乃至全球的能源安全状况。我国目前正处于重新审视和研究中国未来能源发展战略的关键时期，研究我国未来能源发展问题，首先遇到的就是能源发展的战略定位问题。[5]我国政府在对全球能源安全形势进行深刻分析的基础上提出并倡导了新的能源安全观念。胡锦涛主席在2006年夏天召开的八国峰会上发表的书面讲话中呼吁:“为保障全球能源安全,我们应该树立和落实互利合作、多元发展、协同保障的新能源安全观，”并对新能源安全观的内涵进行了全面阐释。这一新能源安全观体现了中国作为发展中大国对全球能源安全问题的关切和责任,也为人类实现国际能源安全提供了一个新的思路。同时，国家“十一五”2规划明确了能源的可持续发展方向,着力提高能源效率、改善能源结构、强化能源储备,积极推进可再生能源和新能源的开发利用,以达到为国家总体发展战略服务的目的；2007年4月国家发展改革委发布的《能源发展“十一五”规划》要求以能源的可持续发展支持我国经济社会可持续发展。因此，我们应当结合国际先进经验和我国的具体实际，构建我国新时期的能源安全战略体系框架，走上一条节约优先、立足国内、煤为基础、多元发展、综合优化，构筑稳定、经济、清洁的能源供应体系的能源安全发展道路。[6]二、实现能源安全的法律路径从人类发现火以来，人类福祉提高的历史就是人类驾驭能源能力的发展历程。实践表明,国家实施可持续能源发展战略,“规范如何供给人类短期能源的经济功利主义人类法则”，[1]关键在于要具有健全的能源管理法律、法规体系。成熟的战略、方针、政策可以直接体现在法律当中，通过制定能源法明确有关能源战略和能源规划制度。《能源法》（征求意见稿）第二十条就明确规定：“国家能源战略是筹划和指导国家能源可持续发展、保障能源安全的总体方略，是制定能源规划和能源政策的基本依据。”反之，能源法不是一个严密的相互协调的法律领域，要解决能源单行法之间以及能源单行法与其他法律之间的不协调问题，必须坚持统一的能源战略与政策，才能使能源法律法规之间保持协调一致。近些年来，我国能源立法工作明显加强，能源法制建设迈出了重要步伐。然而，现有能源法律规范一直存在着位阶低、效力有限、法律保障程度差、配套法规不健全不协调、可操作性差等问题。并且我国缺少一部全面体现能源战略和政策导向的基础性法律,难以解决能源资源结构、效率、安全保障、开发利用、能源与环境的协调等综合性问题,也缺少能源安全和应急的规定,这严重影响到我国经济社会的合理发展。通过制定《能源法》确立新的能源安全战略,是实现保障能源安全和经济社会可持续发展的必经之路。我国应借鉴国外能源政策和立法上的成功经验,系统完善我国能源法律制度体系，即在重点展开制定具有能源基本法性质的《能源法》的同时,完成我国能源专门法相关立法和修改工作，逐步建立起一个以能源基本法为统领，以煤炭法、电力法、石油天然气法、原子能法、可再生能源法、能源公用事业法等单行法为主干，以相关行政法规和行政规章相配套的法律法规体系。在立法规划上，应当按照“抓龙头、补空白、修现行、快配套”的指导原则，紧张有序地制定和修订我国的能源法律法规。[8]在实现能源安全的法律路径方面，国家、政府、市场与技术是一国能源安全与能源效率的直接决定性因素，也是关系能源资源安全法律制度目标是否实现的决定力量与手段。第一，国家是能源安全保障的根本依托。在国家层面上,首先，能源安全是一种国家政治安全。能源安全是国家安全的基石，国家安全是能源安全的价值归属。能源作为一项重要的战略资源,既是各国政治与外交政策的主要目标,也是各国政治与外交政策的主要手段。第二，能源安全是一种国家经济安全。能源成为一国推动经济增长、抵御经济体系的各种干扰、威胁、侵袭,优化经济体系得以持续、安全发展的基本要素。防止和减少能源供应中可能出现的政治、经济、技术等风险和不利因素，最终是由国家负责的。第三，政府是能源安全保障的主要力量。国家行动通过政府的管理和管制实现。有效政府能源管理和服务是保障资源能源安全的强有力的支撑。第四，市场是能源安全保障的动力源泉。实际上，能源安全总是以市场安全为系数的，无论国内市场还是国际市场、国际合作都能为能源安全创造动力源泉。技术是能源安全保障的决定性利器。科学技术是经济增长与发展的源泉，国家、政府、市场对能源安全的推动都离不开技术的决定作用。上述四种路径的作用相互交叉或整合，共同发挥。“对能源安全和效率来说，国家是空间，政府是基础，市场是源泉，科技是工具，四者构成了《能源法》的基本框架”。[7]3三、能源安全立法的基本原则起草中的《能源法》是一部能源领域的基础性法律，突出战略性、全局性、综合性、原则性以及与各能源领域法律制度的协调性，涵盖能源资源开发与生产、供应与服务、利用与节约、储备与应急、农村能源、环境保护、科技开发与创新、对外能源合作及市场监管等诸多环节。作为能源基本法，《能源法》需要确立保障能源安全的立法原则，通过能源领域立法确立的在其调整一定社会关系时所遵循的准则。它决定着能源安全法律制度的基本性质、基本内容和基本价值取向，是能源安全法律制度内部协调统一的保障，对能源安全方面的立法、司法适用具有宏观指导性和具体运用性。本文认为，能源安全立法应遵循的基本原则主要包括：可持续性发展原则、以人为本原则、政府管制与市场化有机结合原则、能源与环境保护相结合原则。1、可持续发展原则能源利用和生态系统可持续性的保持是人类社会可持续发展的首要条件。可持续发展“既不是经济发展或社会发展，也不是单指生态继续，而是指以经济、社会、自然为中心的复合系统，是使人类在不超越资源环境承载能力的条件下，促进经济发展，保持资源永续利用和提高生活质量。”[9]能源可持续利用要实现代内、代际公平，实现整个人类的可持续利用能源，达到人类可持续发展。可持续能源发展应作为新时期我国能源发展的基本方针和长远战略，成为贯穿能源法的基本原则。其中，节能、高效和综合利用是关键的也是目前最直接有效的重要措施。《能源法》（征求意见稿）第四条规定：“能源开发利用应当贯彻节约资源的基本国策，坚持节约与开发并举、节约优先的基本方针”。我国能源立法应当充分发挥市场在配置能源的作用，通过经济杠杆，用价格、税收、拨款、信贷等经济刺激，鼓励能源的节约利用，综合利用降低能耗和成本，保证能源生产和利用的经济效益，环境效益最大化。此外，采取能源多元化和优化能源结构战略与政策，也是实现能源可持续性利用和发展的重要手段。《能源法》（征求意见稿）第四条规定：“国家坚持能源立足国内、多元发展，增强能源供应能力，保障能源安全”；第五条又规定：“国家积极优化能源结构，鼓励发展新能源和可再生能源，支持清洁、低碳能源开发利用，推进能源替代，促进能源清洁利用。”在立足于国内能源的勘探、开发与建设的同时，应通过能源立法加强对国际油气及矿产资源的利用，充分利用国内、国际“两种资源、两个市场”，积极参与世界能源资源的合作与开发，保障中国能源的可持续利用。2、以人为本原则坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展，是党的“十七大报告”突出强调的一个重要思想和基本要求。能源立法无疑也应当树立“以人为本“的法律观念，促进人的发展与经济社会的协调。我们的眼光集中在能源技术、能源市场之前，应该首先考虑“能源人权”的概念，即利用权利的价值分析，巩固能源人权维护人类生存权、生命权、健康权的基本诉求，维护人类远离工业污染、回归自然、享有良好的环境，以期建立平等的、自由的、理性的处理人与能源之间关系的基本人权。[10]尊重、保护和履行能源人权，实现社会公正，应当成为能源法的基本原则。在国际法方面，无论是《里约宣言》或《21世纪议程》，还是《联合国气候变化框架公约》或《奥胡斯公约》抑或根据《公民和政治权利国际公约》等人权条约，公众在环境资源方面都应享有信息获取、参加决策、表达意见和获得公道等权利。布伦特兰委员会最初关于“可持续发展”的定义就是经济增长、环境友好与社会发展相互促进的“三角底线”责任。[11]纵览各国能源立法,往往通过公众参与、公共服务义务、弱者保护、企业社会责任等权利导向的机制来推进能源法的人本化。我国《能源法》（征求意见稿）第八条规定：“国家建立和完善能源普遍服务机制，保障4公民获得基本的能源供应与服务。”同时，针对政府、能源企业、能源用户、社会主体的不同法律责任形式和种类、权利救济的原则与方式等进行了制度安排。在以后能源立法进程中，应当进一步以社会整体利益为福祉，以社会责任为本位，关注能源消费中弱势群体的利益，关注农村能源消费的基本保障问题；确立能源公用企业的“普遍服务”义务，强化对消费者权益的保护，使具有自然垄断的能源行业更好地体现公益性；建立公众全程参与能源开发利用的机制,确立能源企业的社会责任等。3、政府管制与市场化结合原则能源产业的自然垄断性决定了国家管制的必要性。这在法律上主要有两种表现：其一是能源企业的行政化，即能源企业在实际上承担政府机构的职责并行使了政府机构的权力；其二是对私有能源企业的严格管制私人公司必须获得特许经营权，接受政府监管。[12]总的来说,能源主要是作为一种公共服务,其次才是作为一种商品。相应地,传统的能源法律关系更多地体现出行政法的特征，能源法仅仅是公共行政的一个分支。从上世纪70年代末以来，世界上许多国家的能源法调节模式发生了转变，即