我国能源税改革的政策取向

1我国能源税改革的政策取向——兼论燃油税的开征曲顺兰路春城（河海大学商学院江苏南京210098；山东经济学院山东济南250014）[摘要]：能源发展是经济增长的动力源泉，随着我国经济的迅速发展，能源逐步成为保持经济持续、稳定、健康发展的“瓶颈”。理论和实践证明，税收有利于能源的节约与利用。本文在界定能源和能源税制的基础上，总结我国现行税制中的能源税收政策及其存在的问题；进而介绍国外典型国家能源税制及给我们的启示；最后总结出改革和完善中国能源税制的措施。[关键词]：能源能源税制燃油税税收优惠[abstract]:Energydevelopmentisthesourceofeconomicgrowth.WithChina'srapideconomicdevelopment,energygraduallybecomesthebottleneckofeconomytomaintainsustained,stableandhealthy.Itshowsthattaxbenefitenergyconservationandutilizationfromtheoryandpractice.Thispaperdefinestheenergyandenergytax.OnthebasisofsummingupChina'scurrentenergytaxessystem,thenintroducesabroadtypicalnationalenergytaxessystemandsumsupenlightenment.Finally,givesmeasurestothereformandimprovementofourcountryenergytaxessystem.[keywords]:energy;energytaxessystem;fueltax;taxpreferences越来越多的理论研究和实证分析表明，能源与经济增长存在长期的均衡关系，可持续性的经济增长需要有可持续性的能源产出作支撑。1但是，煤炭、石油、天然气等常规能源的有限性及所带来的环境问题使得世界各国政府重新审视其能源战略。各国的能源战略有两个导向：一是节能降耗，致力于节能技术和节能产品的研发；二是开发利用替代常规能源的新能源，使能源消费结构向高效、清洁、可再生、低碳或者无碳的核能、太阳能和风能等方向发展。税收政策是国家宏观调控的重要工具，在促进常规能源节约、可持续利用和新能源的推广上具有其他经济手段难以替代的作用。近年来，燃油税的开征成为社会热点，国家有关部门明确表示，将在“十一五”期间择机开征燃油税。燃油税属于能源税，是能源税制的一个重要组成部分，可以说，燃油税的开征将揭开我国能源税制构建和完善的大幕。一、能源及能源税制的界定（一）能源对能源的解释有多种：世界能源大会（WEC）认为,“能源是使系统能够产生对外部活动的能力”；《大英百科全书》的解释是：“能源是一个包括所有燃料、流水、阳光和风力的术语，人类用适当的转换手段便可让它为自己提供所需的能量”；《科学技术百科全书》的定义：“能源是可从其获得热、光和动力之类能量的资源”；中国的《能源百科全书》说：“能源是可以直接或经转换提供人类所需的光、热、动力等任一形式能量的载能体资源”；1998年1月1日起实施的《中华人民共和国节约能源法》把能源定义为：“煤炭、原油、天然气、电力、焦炭、煤气、热力、成品油、液化石油气、生物质能和其他直接或者通过加1国内外多项研究成果和统计表明，一个国家或地区国民经济的增长速度同其能源增长速度一般都保持着正比例的关系。发达国家的能源消费弹性系数要小于发展中国家，主要发达国家1976——2000的能源消费系数在0.76——0.79之间（王庆一，1988）。我国的能源消费系数则比较高，2003为1.53，2004年为1.59，2005年下降到0.97（中国统计年鉴，2006）。可以看出，我国的经济增长对于能源消费有较强的依赖性。2工、转换而取得有用能的各种资源”。根据以上，我们把本文中的能源定义为：能源是可以直接或通过转换提供人类所需的有用能的资源。能源有很多分类，其中按开发利用状况可以分为常规能源和新能源两种：常规能源是长期广泛使用、技术上较为成熟的能源，如：煤、石油、天然气等；新能源是一种已经开发但尚未大规模使用，或正在研究试验，尚需进一步开发的能源，如：核能、地热、海洋能、太阳能、生物能、风能等。（二）能源税制能源税制有广义与狭义之分，广义上的能源税制包括一切对能源有作用的税种和税收条款，甚至可以包括各种法定征收的费用；狭义上的能源税制，仅指针对某种或者某类能源专门制定的能源税种。在本文中，采用广义上的定义：所谓能源税制是指一切可以直接或间接用于能源节约与利用目的的税收政策的总称。能源税可以分为能源生产税、能源消费税和能源特别税三种：能源生产税是指调节能源生产的相关税种，主要包括增值税、资源税等；能源消费税是指调节能源消费的相关税种，主要包括消费税、燃油税等；能源特别税是指与能源没有直接关系，不直接以能源为课税对象，但客观上起到了节约能源作用的税种。二、我国能源税制的现状和存在的问题（一）我国能源税制现状目前，我国尚未开征专门的能源税，现行的能源税制主要集中于一些税种的相关政策中。归纳起来，主要有以下几个方面：1.能源生产税（1）增值税。现行增值税在对能源普遍征收的基础上，采取了鼓励节约能源的政策：第一，自2001年1月1日起，对利用煤炭开采过程中伴生的舍弃物油母页岩生产加工的页岩油及其他产品，利用城市生活垃圾生产的电力，在生产原料中掺有不少于30%的煤矸石、石煤、粉煤灰、烧煤锅炉（不包括高炉水渣）及其他废渣生产的水泥实行即征即退的政策。第二，自2001年1月1日起，对利用煤矸石、煤泥、油母页岩和风力生产的电力、部分新型墙体材料产品实行按应纳税额减半征收的政策。第三，自2004年1月1日起，对利用石煤生产的电力按增值税应纳税额减半征收。（2）资源税。对开采原油、煤炭、天然气等资源的企业和个人，按其开采应税资源的开发条件和资源赋存条件，确定其税率，并以应税资源的销售数量和自用数量为计税依据，其目的主要在于调节开采资源所形成的级差收入。2005年7月1日起，国家普遍提高了油气资源税的税率，但仍属较低的水平。2.能源消费税（1）消费税。消费税中涉及到能源的主要有以下几方面：第一，一部分能源产品如成品油（包括汽油、柴油、石脑油、溶剂油、润滑油、燃料油、航空煤油等7个子税目）和高耗能产品如小汽车（包括乘用车、中轻型商用客车两个子税目）、摩托车、游艇等纳入征税范围。第二，对最大设计车速不超过50km/h，发动机汽缸总工作容量不超过50ml的三轮摩托车不征消费税。第三，对生产销售达到低污染排放值的小汽车减征30%的消费税。（2）企业所得税。第一，企业利用废水、废气、废渣为主要原料进行生产的，可在5年内减免所得税。第二，对《当前国家鼓励发展的环保产业设备（产品）目录》（第一批）公布的环保设备（产品）给予一系列的所得税优惠政策。第三，对外国企业向我国提供节约能源和环境保护方面的专有技术而取得的使用费，按10%的税率征收所得税。其中技术先进、条件优惠的免征所得税。第四，对从事能源项目建设的生产性外商投资企业，经营期在10年以上的，从生产获利年度开始所得税征收实行“两免三减半”，对在海南和上海浦东新区从事电站、水利等能源建设项目的外商投资企业，经营期在15年以上，经企业申请，从3开始获利年度起，所得税征收实行“五免五减半”。第五，盈利企业研究开发新产品、新技术、新工艺所发生的各项费用比上年实际发生额增长达10%（含10%）以上，其当年实际发生的费用除规定据实列支外，可再按实际发生额的50%直接抵扣当年应纳税所得额。3.能源特别税（1）车辆购置税。车辆购置税从2001年1月1日起开始征收，纳税人在应税车辆购置环节一次性按照10%的税率计算和缴纳。（2）车船税。《中华人民共和国车船税暂行条例》自2007年1月1日起施行，原有的《车船使用税暂行条例》和《车船使用牌照税暂行条例》同时废止。与原有的车船使用税相比，提高了车船税的税率。而且，规定不耗费能源的非机动车是免征车船税的。（3）关税。自1998年1月1日起，对国家鼓励发展的国内投资项目和外商投资项目进口设备，在规定范围内免征进口关税和进口环节增值税。4.涉及新能源的税收政策（1）对以玉米为原料的燃料乙醇生产企业免征5%的消费税和17%的增值税。（2）对人工沼气的生产按13%的税率计征增值税；对小水电企业生产的电力按6%的税率计征增值税；从2001年开始，对利用风力生产的电力产品实行按增值税应纳税额减半征收；对部分我国尚不具备生产能力的可再生能源发电设备和零部件进口实行免增值税或低税率。（3）明确以动植物油为原料，经提纯、精炼、合成等工艺生产的生物柴油，不属于消费税征税范围。（二）我国能源税制存在的问题应当肯定，上述能源税制在节约和有效利用能源方面发挥了重要的作用。但是也存在着相当的问题：1.没有一个完整的能源税制体系现行税制中没有独立的能源税种，能源税制的作用不是太明显。而且，没有形成一个以保护环境和节约能源为主要目标，各税种、税制要素相互配合、相互联系和制约的相对独立的税制体系。2.相关税种的设置不利于能源的节约与利用增值税中，对暖气、冷气、热水、煤气、石油液化气、天然气、居民煤炭制品等实行13%的低税率，不利于能源的节约。在作用度较大的消费税中，仅对能源消费中占较低份额的汽油、柴油征税，却未将煤炭这一能源消费主体纳入征收范围1，不利于能源消费结构的调整和污染控制，此外，成品油税率偏低。企业所得税中，针对节能和改善能源结构的税收优惠较少，特别是对节能技术和新能源的研发没有更加特殊的税收优惠措施。资源税的设计上，一是税率偏低；二是计税依据是应税资源的销售数量或使用数量，对纳税人已开采而未销售或未使用的则不征税，这在一定程度上加剧了纳税人对应税资源的无序开采。车辆购置税的税率一律为10%，没有体现出国家鼓励小排气量车的政策导向。车船税的税率偏低，在一定程度上鼓励了车船的使用，不利于节约能源。3.缺乏针对新能源的税收优惠新能源代表了今后能源的发展方向，国家应从多个方面为新能源的开发和利用创造条件。而我国现行税制中针对新能源的优惠政策很少，不利于新能源的开发和推广。三、国外能源税制的经验借鉴从国外的实践来看，能源税制是一个复杂的体系，分布在税收体系的各个方面。在能源政策上，各个国家由于历史传统、经济发展水平等方面的原因，能源税制不尽相同。1统计表明，在我国能源消费的构成中，煤炭的消费占有主要地位，比如2005年，煤炭占能源消费总量的68.9%，石油占21.0%，天然气占2.9%，水电、核电、风电等占7.2%（中国经济年鉴2006）。4（一）常规能源税国外的能源税收主要是针对常规能源的，为了增加借鉴度，我们选取了能源税制比较完善的美国、瑞典和经济比较发达的英国、日本等国作为参考。（详见表1、表2、表3）表1典型国家能源生产税汇总国家税种和主要税收政策美国1980年，开征能源额外利润税，并且规定对所购买符合标准的设备加速折旧；州资源税；英国石油开采税；石油收益税；预提石油开采的公司所得税；日本石油税；电源开发促进税；瑞典能源增值税；表2典型国家能源消费税汇总国家税种和主要税收政策美国联邦消费税中的燃料税；州消费税中的汽油税；电力销售税；CO2税；SO2税；英国燃料税；烃油消费税；强化资金津贴计划，允许企业在采购符合要求技术的第一年申请100%资金补贴的权利，财务上可以从当年缴纳利润中扣除相当于节能技术投资部分；日本汽油税；石油液化气税；航空燃料税；汽油交易税；企业购置政府指定的节能设备，并在一年内使用的，可按设备购置费的7%从应缴所得税中扣除，以应缴所得税额的20%为限，并可在普通折旧的基础上，按购置费的30%提取特别折旧；瑞典对石油、煤炭、天然气征收一般能源税；汽油和甲醛税；CO2税；SO2税；表3典型国家能源特别税汇总国家税种和主要税收政策美国有的州不收汽车购