第11章重庆市黔江地区农业扶贫开发战略研究

第11章重庆市黔江地区农业扶贫开发战略研究Ch11-1第11章重庆市黔江地区农业扶贫开发战略研究廖元和(重庆社会科学院)重庆市黔江开发区所辖石柱、彭水、黔江、酉阳、秀山五个少数民族自治县，均为国定贫困县。加快黔江地区发展，搞好扶贫开发工作不仅是重庆市的四件大事之一，而且对于加快开发武陵山区，带动和促进中国湘西、鄂西和黔东北的扶贫工作具有现实的影响和意义。一、黔江地区扶贫战略实施现状1、贫贫黔江地区困人口数量、分布、构成、收入状况及困度黔江地区是全国18个集中连片贫困地区之一，是重庆市唯一的少数民族聚居地，集“老、少、边、山、穷”于一身。地区成立至今，在各级党政的领导下，全区各族干部和群众连续苦干，全力解决群众温饱，使黔江发生了重大变化。见下表：年份标指名称计算单位全区石柱彭水黔江酉阳秀山1993年贫户户建卡困数户万53.26.512.87.814.911.2贫建卡困人口数万人198.623.748.1529.854.642.4计累达到“五八”标户准数户万46.776.1510.517.6412.0610.47户总计标达率%87.9194.6182.1197.980.9492.94计累达到“五八”标准人数万人17522.439.229.244.439.4积标累达率%88.1294.5181.5197.9881.3192.92现贫户户有困数户万16.081.954.831.696.242.331998年现贫有困人口数万人59.57.217.936.2419.58.63注：现有贫困户数和贫困人数均含返贫户数和返贫人数。到1999年底，全区未解决温饱的贫困人数共有66万人，其中生存环境恶劣的贫困人口18万，病残弱智23万人，返贫人口25万人。2贫战实进、黔江地区扶略施的展情况黔江地区成立以来，以扶贫攻坚统帅黔江的整个经济工作，重点贯彻市委提出的“富民为本、加快发展”的方针。确立了“打基础、建基地、立支柱”战略重点，力争走出一条“从农业入手，以农促工，以工带农，区域开发，重点突破，治穷、治愚、治病相结合”的黔江扶贫和经济开发之路。第一，抓粮食生产，稳定解决农民吃饭问题；第11章重庆市黔江地区农业扶贫开发战略研究Ch11-2第二，抓支柱产业，增加农民现金收入；第三，加强基础设施建设，改善生产生活环境；第四，实施科技兴黔战略，狠抓科技扶贫。此外，社会对口支援扶贫，为黔江地区经济发展、脱贫致富作出了突出贡献。截至1997年，黔江全区国民生产总值实现53.24亿元，比1987年增长207.1%；工农业总产值50.17亿元，比1987年增长191.3%；财政收入6.19亿元，比1987年507.1%；农民人均纯收入1192元，比1987年增长371%。黔江地区的扶贫开发和经济增长实现了历史性的跨越。3贫战实问题、黔江地区扶略施中的。第一，返贫率高。据调查，全区175万脱贫人口中有36.4万人返贫，1998年以前返贫率为15%，1998年返贫率上升为25%左右，比全国平均20%的返贫率高5个百分点。截至1998年底，全区约有60万人仍处在温饱线以下，要实现2000年全面解决温饱的目标，任务十分艰巨。第二，国家扶贫政策执行不到位。（1）没有完全执行（1987）国开发号文件、国家《八七扶贫攻坚计划》、中央（1996）12号文件关于国家扶贫专项贴息贷款应该集中用于国家重点贫困县的规定，削弱了国家对国定贫困县的扶持力度。（2）人民银行、工行、建行分别于1988—1989年设立的扶贫“县办企业贷款”，按国家（1990）15号文件应执行到2000年，黔江地区1994年已停止执行。究其原因是金融体制改革，业务划转在农发行，农发行没有开展此项贷款的发放。（3）以工代赈资金，农业部援助项目的基金拨款，扶贫专项贴息贷款的技术培训费，原四川省从未配足，有的仅占1.6%，严重影响了政策扶贫效果。第三，扶贫资金投入效益差、管理不善。二、黔江地区扶贫开发的主要成果及经验教训1、扶贫资金来源、走向、运用与效果评价（1）1980—1998年黔江扶贫资金投入情况。从黔江扶贫开发资金的投入来源看，可分为两大部分：一是财政扶贫资金，二是扶贫贴息贷款即信贷扶贫资金。1980—1998年共19年间，黔江各类扶贫资金总额为120509.78万元，其中，财政扶贫资金75298.78万元，信贷扶贫资金45211万元。1991年开始扶贫资金力度明显增强，特别是近三年为了完成扶贫攻坚任务，在2000年以前实现全面越温达标，投入力度更大。如1997年比1996年增长84%，1998年与1997年基本持平。（2）黔江扶贫资金运用及管理。第一，黔江扶贫资金覆盖范围。截至1998年底止，黔江共投入财政扶贫资金共第11章重庆市黔江地区农业扶贫开发战略研究Ch11-3计7.5亿元左右，重点投放到农村的基础设施建设上，1984年至1997年，黔江投入以工代赈资金（含四川省、重庆市配套资金）33823.18万元。专项贴息贷款资金即信贷扶贫资金使用用途及覆盖范围。截至1998年底为止，黔江共投入信贷扶贫资金4.5亿元左右，重点用于两个方面。一是投放到贫困户的种养业上，所占比例由原来的70%—80%，降低到越温达标后的50%—60%左右。二是投放到加工业上，所占比例由过去的20%—30%提高到越温达标后的40%—50%。第二，黔江扶贫资金的管理。一是建立了管理组织机构，二是制定了“五统一”的管理原则和具体管理办法。（3）黔江扶贫资金使用效果评价第一，黔江扶贫资金投入产生的主要效果。一是国民经济主要指标大幅度提高，二是农村贫困人口数量大幅度下降，三是农村基础设施建设和发展加快，四是培植了农业产业基础。第二，黔江扶贫资金使用和管理存在的主要问题。一是中央扶贫资金包括专项贴息贷款、以工代赈资金、新增财政扶贫资金到位迟缓，二是承贷承还的矛盾一直困扰扶贫贷款资金的有效运用，三是在扶贫资金的管理和运行过程中，没有把政策性与市场机制有机结合起来。2、扶贫项目的实施与效果评价（1）扶贫项目实施的主要效果。第一，通过农业及农村基础设施等扶贫项目的实施，农村贫困人口的生产、生活条件有所改善，扶贫攻坚越温达标的阶段性目标基本实现。第二，通过加工工业扶贫项目的实施，黔江工业发展基础开始形成。第三，通过能源、交通、通讯等基础设施扶贫项目的实施，黔江整个经济社会发展基础条件逐步改观，自我发展基础和后劲增强。（2）黔江扶贫项目选择、实施存在的主要问题。从总体上看，黔江以盈利为目的的扶贫开发项目除电力、通讯业经济效果较好之外，其它项目效果较差。其主要问题如下：第一，项目选择上存在盲目性和严重的趋同性，导致投资分散，低水平重复，投资效益低下。在农业方面尤为突出。第二，在扶贫项目选择上存在“有水快流，急功近利”的指导思想。为了急于完成越温脱贫考核指标，有任期内做出政绩，从中央到地方到基层，把解决贫困户当年增粮增收短期目标看得过重。在扶贫开发项目选择和立项审批上，偏重微观项目，忽略后劲大、稳定增收但见效迟缓的长线项目。第三，品牌意识差，资本营运乏力，支柱产业除烟草外，始终缺乏重大项目支撑。第11章重庆市黔江地区农业扶贫开发战略研究Ch11-43、黔江扶贫方式及效果评价（1）扶贫开发公司传递模式的效果评价。第一，具体作法，地、县级行政主体（通过银行）把资金直接贷给扶贫开发公司，扶贫开发公司根据当年项目计划，把扶贫资金划拨给乡政府，并与乡政府签订合同。乡政府通过畜牧、农资、供销社、粮食等相关单位与农户签订合同，下达生产计划并预先供应种畜、种子及相关农用物资，农民产出后出售给相关经营单位。这种方式1993年—1994年在四川省全省搞了四个试点县，黔江的黔江县和石柱县作为试点，只搞了两年。第二，效果评价。这种方式在整个传递链条过程中，行政组织与经营组织夹杂在一起，项目在实施过程中政府行政目标与企业农户的经济效益目标难以协调。从总体上说试点效果交不好。（2）“公司+基地+农户”传递模式的效果评价。第一，基本作法。政府通过银行把扶贫资金贷给经济实体或相关主管局两类项目业主单位，由公司与农户签订种植、养殖合同，建立各种生产基地，农户生产的产品出售给公司。第二，效果评价。这种传递方式的基本特点是运行较规范，扶贫项目实行业主制，业主与农户的关系通过合同契约来维系。同时，参与扶贫项目和资金传递的核心环节主要由纯经济组织承担，在项目的实施过程中很大程度上淡化了行政行为，更符合市场经济的原则。第三，存在的主要问题。一是还停留在初级阶段，即公司与农户的联系纽带主要靠单一的合同契约来维系，没有发展为资金纽带。二是这种方式具有双刃剑的特点，在把分散的农户引入市场的同时，又把农户阻隔在市场之外。（3）“小额信贷”方式的效果评价。“小额信贷”1998年8月在黔江才开始小规模试点，由于未到还贷期，还得不出实际效果。但从国外及国内其它地区扶贫战略实施的实践经验来看，这是一种较好的方式。一是扶贫资金直接到达贫困户手中。二是“小额信贷”是国际扶贫通行的一种扶贫方式，组织管理体系及运用程序较规范。三、对黔江地区扶贫问题的再认识1、社会人文环境与条件的再认识（1）历史性的机遇：西部大开发。当前西部大开发无疑对黔江地区扶贫工作的深入进行提供了历史性的机遇，因为西部大开发将实行比特区还特的补偿性政策，尤其是注意自然资源的开发，这对自然资源丰富的黔江地区来说，提供了前所未有的发展良机。今后的问题是，黔江地区应像运用“直辖效应”那样，在西部大城市——重庆整体发展中，运用好西部大开发效应，促进地区的更大发展。第11章重庆市黔江地区农业扶贫开发战略研究Ch11-5（2）提升对口支援的内涵与外延。中央国家机关和重庆市扶贫集团的对口支援，为黔江地区的脱贫起到了重大作用，然而，为了尽快摆脱经济、文化落后状态，以捐钱捐物为特征的对口支援是不够的，还应帮助贫困人口提高文化科技素质，为其提出切实可行的发展规划，加大支援项目的科技含量等等。在扶贫内容上可适当扩大其外延，例如，配合当地妇联、团委、学校等部门，实施“春蕾计划”、“星火计划”等等。提升对口支援的内涵和外延，从深层上开展扶贫工作，为培育贫困地区自我发展机制打下基础。（3）继续发扬光大“黔江精神”。“黔江精神”的核心是苦干实干，党的十五届三中全会《决定》指出：温饱问题基本解决以后，巩固扶贫成果，根本改变贫困地区面貌，仍是一项长期任务。”对贫困地区来说，要稳定与持久脱贫，并根除造成贫困的原因，必然经过长期的艰苦奋斗，没有苦干实干精神是不行的，因而继续发扬光大“黔江精神”就成为一项长期任务。2．经济环境与条件的再认识（1）渝怀铁路的修建，将带动黔江地区经济大发展。渝怀铁路已确定于2000年修建，这一条横贯酉阳、秀山的交通线一旦形成，将极大地改善黔江地区的面貌。第一，基础设施的严重滞后，造成黔江地区的封闭，渝怀铁路的修建，打通了与重庆、湖南、湖北等外界的通道，使封闭的黔江变为开放的黔江，为其招商引资奠定了基础。第二，黔江地区的自然资源极为丰富，但由于交通闭塞难以开发利用，渝怀路的修建将使潜在的自然资源优势转化为现实优势，这无疑将极大地提高其经济实力。第三，渝怀路静态投资为400亿，黔江境内的渝怀路段必然由黔江自己兴建，这将促进“三产”发展，拉动地区内需的增长。第四，渝怀线是联系重庆与湖南的纽带，两地的经济沟通以及物资流、人才流，需经黔江中转，这将增加两地投资者的吸引力。第五，由于上述原因，地处渝、湘、鄂三地交界的黔江，也将成为三地的投资热土。（2）黔江地区将成为武陵山区经济开发的中心和经济增长极。在武陵山区的六地州市中，目前湘西州的经济实力最好，黔江地区次之，但对六个地州市综合实力对比研究后，湘西州将逐渐失去经济中心地位，取而代之的是黔江地区，其最主要原因就是上面所列的渝怀线修建后的五点理由。渝怀线修建后必然在铁路沿形成一个新的经济带，在这新的经济带中，由于黔江自然资源的优势和经济发展的加快，将成为武陵山区开发中心和经济增长极。3、自然环境与条件的再认识（1）西部大开发将带动黔江自然资源的开发。西部地区是我国的自然资源最丰富的地区，因此，西部大开发必然把对自