从中央城市工作会议精神谈新一轮总规的历史使命

1从中央城市工作会议精神谈新一轮总规的历史使命作者：杨保军中国城市规划设计研究院院长，教授级城市规划师一、中央城市工作会议精神1新时期:城镇化快速发展的中后期改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，取得了举世瞩目的成就。城市发展带动了整个经济社会发展，城市建设成为现代化建设的重要引擎，城市成为我国经济、政治、文化、社会等方面活动的中心，在党和国家工作全局中具有举足轻重的地位。2011年，我国的城镇化水平首次超过50%，城市发展进入新的发展时期。中国已经告别了几千年来以乡村社会为主体的阶段，进入以城市社会为主体的发展时期，这意味着城市在国家发展与治理中的地位和作用得到大幅提升。城镇化水平首次超过50%之后，我国已步入城镇化快速发展的中后期。这个阶段的发展特征与快速发展的初期阶段有着很大不同，体现在：发展速度从高速转为中速，城际分化更加明显；发展方式从数量增长为主转向质量提升和结构优化为主；发展动力从单纯依靠工业化转向更加多元和特色化。城镇化发展进入新的阶段，城市工作的基本思路也需要相应进行调整。否则，如果延续过去的发展思路，城市工作就无法跟上新形势，无法应对新问题，无法实现新目标。2新思想：新时期城市工作指导思想2中央《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》中提出新时期的城市工作指导思想是：全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会及中央城镇化工作会议、中央城市工作会议精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，认识、尊重、顺应城市发展规律，更好发挥法治的引领和规范作用，依法规划、建设和管理城市，贯彻“适用、经济、绿色、美观”的建筑方针，着力转变城市发展方式，着力塑造城市特色风貌，着力提升城市环境质量，着力创新城市管理服务，走出一条中国特色城市发展道路。指导思想中有三个重要观点：（1）树立正确的城市发展理念。即城市发展不等于经济发展，也不等于城市建设。因为，城市发展的内涵更加丰富，它不仅是经济发展，而是城市经济、社会、环境的全面发展；不是针对“物”的建设，而是针对“人”的发展。（2）城市发展要回归本源。城市的本源是人类的生活家园，而不是经济发展的载体。不能因为发展经济而损害城市的宜居性，衡量城市工作好坏的标尺是宜居性。（3）转变城市发展方式。要从以土地为中心转向以人为核心；从扩张为主转向结构优化和质量提升为主；从依托工业驱动转向多元动力推动；从注重自身做大做强转向区域协同、分工合作；从以房地产供给为重点转向以基础设施和公共服务供给为主；从建房为主转向购租并举的住房保障制度；从重生产空间转向统筹三生空间；从政府自上而下管治转向政府、社会、市民多元共治。3新要求：“两个坚持”坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民。这是做好城市工作的出发点和落脚点。坚持集约发展，框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量，立足国情，尊重自然、顺应自然、保护自然，改善城市生态环境，在统筹上下功夫，在重点上求突破，着力提高城市发展持续性、宜居性。34新任务：“一个规律、五个统筹”“一个规律”即：认识、尊重、顺应城市发展规律。“五个统筹”即：统筹空间、规模、产业结构，提高全局性；统筹规划、建设、管理环节，提高系统性；统筹改革、科技、文化动力，提高持续性；统筹生产、生活、生态布局，提高宜居性；统筹政府、市场、市民主体，提高积极性。5新定位：城乡规划具有战略引领和刚性控制作用回顾六十多年的历程，计划经济时期，城市规划就是计划的延续和深化；改革开放初期，规划的作用开始显现，成为城市各项建设的综合部署；进入市场经济时期，规划成为宏观调控的有效工具；到新的发展时期，城市规划在城市发展中将起到战略引领和刚性控制的重要作用。我们需要创新规划理念，改进规划方法，把以人为本、尊重自然、传承历史、绿色低碳等理念融入城市规划全过程，增强规划的前瞻性、严肃性和连续性。6城乡规划的重要意义一是实现以人为本、建设宜居城市的战略引领；二是实现多规合一、落实生态文明建设的基础保障；三是推进治理体系和治理能力现代化的重要途径。二、新一轮总规的历史使命新一轮总规即将启动。我们应当准确把握当前的城镇化发展阶段，贯彻落实中央精神，明确新时期的城市发展任务。应当高度重视城市总体规划在现阶段城市发展中的关键性作用，使其承担重要的历史使命：建设幸福宜居家园的引领，建立空间规划体系的主导，推进治理能力提升的抓手。41使命一：建设幸福宜居家园的引领衡量城市工作好坏的标尺是宜居性，为了建设幸福宜居家园，首先应当在城市总体规划中贯彻正确的指导思想和发展理念。协调好以下六个方面的关系：1协调好发展与保护的关系良好的生态环境和悠久的文化遗产，不仅不会成为城市发展的阻碍，反而会成为城市发展最具魅力的资源与财富，成为后工业时代城市真正不可替代的核心竞争力。我们应当在在保护的前提下发展，在发展中推进保护，形成保护与发展的良性循环。应当从挖山填湖，转变为让城市望山见水；从大拆大建，转变为尊重城市文化特色。总书记提出以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，而北京的资源环境承载短板在“水”，一份超采地下水的最新报告指出，北京因常年超采地下水形成大规模的漏斗，造成不均匀的沉降，导致多处房屋出现裂缝，部分地下管网开裂也与此有关。因此，北京控制人口规模是非常必要的。绿色发展就是要将对资源环境的消耗与经济增长脱钩，使经济真正走向减量化（循环经济）、无量化（知识经济）。2协调好城市与乡村的关系乡愁的本质是家园情怀。高速发展期，城市建设处于一种“游子心态”，漂泊无依，这个阶段，城市对外来人只是寄居的空间；而到了稳定发展期，游子走向成熟，心态由离转归，需要精神慰藉。在这个阶段，城市要强化包容性和认同感，成为“家园城市”；未来，我们要让城市成为情感的渊源、沟通的桥梁、精神的归宿，成为“心灵的故乡”。5我们要正确处理城市和乡村的关系，从城市吞噬乡村到城乡共生，从城乡不分到城乡分野。3协调好生产与生活的关系在工业化时期，城市围绕生产空间组织；到了后工业化时期，城市应当以生活为核心，通过家、服务设施、交通节点组织“个人生活圈”。在“个人生活圈”中实现功能混合、步行可达、空间集聚。要推动乡村的维护与复兴，关注弱势群体的利益诉求与表达，建设开放、多元、包容的社会。4协调好数量与质量的关系城镇化快速发展步入中后期之后，资源环境瓶颈约束愈加明显，因此，应调好数量与质量的关系。从注重数量增长转向量质并重；从粗放增长转向“精明增长”；从注重效率与速度转向注重公平与安全；从增量为主、外延发展转向存量为主、内涵发展；从以房地产开发为主转向以大力提高市政基础设施和公共服务水平为主；从保障“住有所居”转向更加强调“住优所居”。5协调好形象与内涵的关系要落实中央精神，在城市建设中更好地体现地域特征、民族特色和时代风貌，把城市规划建设工作提高到新的水平。要挖掘和弘扬中华文化底蕴，根据不同地区的自然历史文化禀赋，体现区域差异性，提倡形态多样性，防止千城一面。要在城市总体规划中强化城市设计研究，突出城市整体风貌特色，保护自然山水格局，优化总体空间布局，划定城市文化和风貌特色重点地区。建立政府、专家、公众责权明晰的多元决策机制，强化专业评论、社团组织、媒体宣传对社会舆论的引导作用。66协调好地上与地下的关系要从注重地上的形象工程，转向注重地下的良心工程，加强基础设施建设。避免或尽量减少城市建设中的“马路拉链”现象，在有条件的地区推进城市综合管线共同沟建设。2使命二：建立空间规划体系的主导城市总体规划能够起到兼顾长远战略与近期实施的引领性作用，兼顾资源保护与城乡发展的综合性作用，兼顾政府事权与多元主体的协同性作用，因此，应当在城市层面的空间规划体系中占据主导地位。1以总规为战略纲领和协同平台从实践经验来看，在市县域范围内，以城市总体规划做为战略纲领和协同平台，整合各部门的空间性规划，是推进“多规合一”最有效的途径。空间规划体系需要秉持“综合性思维”，这绝不仅仅是“保护要素”简单叠加的“生态底线思维”，更需要在此基础上的、以人的需求和城镇发展为核心的“社会公平思维”和“经济竞争思维”。城市总体规划一贯坚持“综合性思维”，从多个角度看待和解决问题。首先，城市总体规划坚持生态资源本底优先，通过划定边界，确保自然和人文资源资产不受侵害；其次，城市总体规划将公共利益放在首要位置，通过自下而上的公众参与实现社会公平；最后，城市总体规划也充分尊重市场经济规律，将土地经济学原理作为空间布局的重要依据，鼓励“优地优用、劣地少用”，提高土地使用效率。在“综合性思维”的基础上，城市总体规划能够在前期阶段形成指引城市长远发展的空间战略纲领，并成为制定各分区规划、专项规划的前提依据。7空间规划方案的形成过程，不是自上而下分配指标、分配空间的计划式安排过程，而是在一个空间平台的基础上，将“资源保护”和“城乡建设”两类空间诉求通过多次博弈、按市场规律实现最优的过程。城市总体规划具备“一张蓝图”的空间平台载体和“一个节点”的方案论证环节，因而具备在城市层面主导空间规划的条件。2划定各类空间管制边界城市总体规划应当依据主体功能区划，会同发改部门、国土部门、环保部门和其他涉及空间规划的部门，共同确定生产空间、生活空间和生态空间比例，划定“两界三区”。在划定过程中应当充分考虑保护和发展的诉求，对边界进行协调和优化。3以空间管制分区界定各部门职责在划定各种类型的空间管制分区之后，应将其作为界定各部门职责的边界，明确适用于各类管制分区的法律法规、专项规划，做到“空间管制责任一张蓝图”。4统一规划管理全域建设活动应逐步实现规划建设管理的“全域覆盖”。一方面，在总规中实现“全域规划”；另一方面，在管理上完善以“一书三证”制度为核心的规划许可制度，特别是完善《乡村建设规划许可证》对各类乡、村建设的规划许可，并实现《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》对城市集中建设区和外围镇的全覆盖。5建立空间规划管理信息平台建立全市层面的空间规划管理信息系统，实现空间基础信息统一入库，推进涉及空间规划的各部门管理信息系统的接入，推进规划信息共享和管理信息协同。6强化刚性内容有效传递8城乡规划体系中，从上位规划到下位规划、再到规划许可，是环环相扣的“链条”，如果其中一个环节出现了“断链”，则整个系统就不能发挥作用。因此，应当强调每个环节之间的“刚性传递”，特别是确保城市总体规划对下位规划的刚性控制作用，对于不能明确“定界”的强制性内容，应当在总规成果中明确表达需要下位规划落实的内容要求。3使命三：推进治理能力提升的抓手步入城镇化快速发展的中后期，过去粗放式的城市管理已经不能满足人民群众的期盼。城市总体规划编制改革，应当顺应“提高城市政府治理体系与治理能力现代化”的需要，走向精细化管理。1从指标管理到边界管理从相对粗放的指标管控，走向相对精细的边界管控，深度上有所不同，体现了国家治理能力的现代化与精细化，也顺应了我国城镇化进入中后期阶段、逐步从增量扩张转向存量盘活的趋势。边界管理的重点，是在市域（区）内划定“两界三区”，即生态红线、城市开发边界，禁止建设区、限制建设区、适宜建设区；在城市集中建设区内划定“四线”，即绿线、蓝线、黄线、紫线。2从增长管理到形态管理过去我们总是把眼光过多地盯在“量”上，用地规模、人口规模、经济规模等，但是对城市形态的管控乏力，结果是符合“量”的情况下建出来的城市乱七八糟。美国规划学界经过30多年的研究和实践，得出以下结论：“城市增长不可控，城市形态可塑。”所谓“城市增长不可控”，就是说，城市空间上的增长是一种市场行为，它追寻的是社会经济发展的意愿，城市政府既不可能“拔苗助长”，也不能“削足适履”，在这个领域，城市政府应适当“放权”，依照市场自发的9需求进行空间安排。所谓“城市形态可塑”，就是说：在同样规模的前提下，不同的城市空间结构和形态在城市运营效率上会有很大差别。城市政府可以规划并引导设施投资向好的城市空间结