从养廉银制度始末看“高薪养廉”在满清的破产

從養廉銀制度始末看“高薪養廉”在滿清的破產中華文明通論中国古代廉政建设外國語學院德語1601清朝組高正（2015新课标全国II）45.历史上重大改革回眸清代前期，正一品丈官年薪俸银180两，正七品知县45两，正九品官员33两，这些银两除养家糊口外，还要支付随从、幕僚的酬金及办公费用，普通人入不敷出。各级官员在征收田赋等税收时，以各种名义额外加征。这些税外之税，小部分作为各级衙门的办公经费，大部分被各级官员据为己有。“大州上县，每正赋一两”额外加征“银一钱五分，二钱不等”；部分轴线“数倍于正赋”，以致引发民变。雍正帝认为，与其暗取而多征，不若明定其数；与其营私而中饱，不若责其办公。他决定改革，明确规定加征的税额，统一管理，用于发放以“养廉”为名的津贴。养廉银的数目，视职位的高低及岗位的重要程度而定。总督每年约二万两，州县每年也有二千两左右。用作办公经费与官员薪水补贴。官员的合法收入大幅度提高。——摘编自黄惠贤等《中国俸禄制度史》明朝，朱元璋出生贫寒，痛恨官僚，认为当官的都会贪污，因此在他制定的“祖制”中官吏俸禄就被压得极低。1644年清兵入关。由于是少数民族入主中原，对中原文化及管理制度大为不通，清初，职官俸禄一如其他各项法规、政策，基本上沿袭了明代之制。依据万历《大明全典》，清廷户部对各级官员规定了相当低的俸禄标准。待政局渐稳，从顺治四年至康熙八年，清朝统治者对官员俸禄做了几次大的调整，遂成定制，这些标准自确立之日起不曾更改，一直坚持到清末。据《清会典事例》，各品级官吏的俸禄具体数目如下所示：俸银/两/年俸米/斛/年正从一品180180正从二品155150正从三品130130正从四品105105正从五品8080正从六品6060正从七品4545正从八品4040正九品33两1钱1分4厘33斛1斗1升4合从九品31两5钱2分31斛5斗2升清朝的官吏工资不但要解决一家人的温饱，还同时要支付师爷等人的工资，日常的办公费用也要从官吏的工资中支取。何刚德《春明梦录》记载，清末大臣坐4人肩舆，……，一年所费至少800两；若坐车，……，一年所费须400两。何刚德任京官19年，为五品郎中，仅车马费就超出官俸数倍。康熙八年（1669年），御史赵？在上皇帝的奏折中写道：……若以知縣論之，計每月支俸三兩零，一家一日，粗食安飽？兼喂馬匹，亦得費銀五六錢，一月俸不足五六日之費，尚有二十餘日將忍饑不食乎？对于一个普通百姓家来说，三两白银足以应付一月的开销；然而，对于官吏们来说，三两白银只能让知县一家过五六天。由此可见，清朝的俸禄是远远无法满足官员们的日常需求的。后人评价：“前清官俸之薄，亘古未有。”俸银/两/年正从五品80俸银/两/年正从七品45除基本俸禄极低之外，还经常发生拖欠、停发和削减的情况，同时用扣俸、罚俸的方式来处罚官员。此外，陋规在清朝非常盛行，下级官员为了自己的仕途发展，对上级甚至同级官吏有各式各样的“进贡”。“俸禄不增，贪风不息，下情不达，廉吏难支”，各级官员想尽办法去捞取额外收入，贪污成风，挪用公帑，滥增附加税，造成吏治腐败，地方财政弊窦丛生，一些地方督抚官员还大肆挪用、侵欠国家府库钱粮。……將忍饑不食乎？不取之百姓，勢必饑寒，若督撫勢必取之下屬，所以禁貪而愈貪也。夫初任不得已略貪贓，賴贓以足日用，及日久贓多，自知罪已莫贖，反恣大貪；下官賄以塞上司之口，上司受贓以庇下官之貪，上下相蒙，打成一片。清圣祖康熙帝在位时，曾要求臣下“临下以简，御众以宽”，以求制造一个适宜的环境，“期与中外臣民，共适于宽大和平之治”。康熙后期宽大施政的政策，造成了官员缺乏必要的管束，贪污受贿现象异常严重，引起民生不安，国库空虚，康熙有意整改时，却已力不从心了。吏治的严重腐败极大地改变了清王朝的发展轨迹，不仅动摇了清朝的经济基础，也动摇了其统治的政治基础。社会经济在缓慢发展之后直线下降，导致一般小民百姓生活日益贫困，社会矛盾日趋尖锐，削弱了清帝国的国力。雍正二年(1724年)，山西巡抚诺岷、布政使高成龄在火耗问题上与内阁不和。雍正认为，地方之所以巧设名目横征肆敛，根本原因在于上级官员不掌财权，不得不依赖于地方的馈送，而地方又以此为借口，进行贪污，并得到各上级官员的庇护，必然造成吏治腐败，百姓负担加重。于是提出了“与其州县存火耗以养上司，何如上司拨火耗以养州县”的主张，使得“州县皆知重耗无益于己，孰肯额外加征？”，对于反腐大有好处。火耗是最常见的陋规名目之一。火耗起源于明朝，张居正的“一条鞭法”实施后，原有的田赋和徭役便被货币形式取代了—缴纳白银。当时白银的炼制、流通、收集等货币管理制度极其薄弱，各地方官员在征收到的税银，都是细小零碎的。官府只得将其炼制成大的银锭，将收取的零碎的赋税银熔铸成五十两一锭的元宝上缴户部，熔铸的过程中有所折耗，州县之官于正额之外私自加征部分银子，以便缴纳入库，这就叫火耗。康熙时，朝廷允许地方官在征收官税时每两加收一、二钱作为损耗的正常补偿，这只是一种惯例，没有正式制度的规定，征多少全凭州县长官自主，常常是实际征耗的数额大大超过了其本身的需要，这些多征的火耗银就成为州县衙门自己掌握的经费，称为“耗羡”。雍正采纳诺岷的建议，以各地征收火耗的实际数额为基数，把征收火耗由非法变为合法，明确稳定征收额度，规定各地应当提解的耗羡数额，再把这一款项全部分配给各级地方官作为养廉银，以解决官员办公经费、个人生活费用不足的问题，于雍正五年成为定制。根据绪《清全典事例》记载，养廉银的发放，根据官职大小和地区现状，各地标准不同：总督13000-20000两布政使5000-9000两道员1500-6000两知州500-2000两巡抚10000-15000两按察使3000-8444两知府800-4000两知县400-2000两俸银/两/年正从二品155（2015新课标全国II）45.历史上重大改革回眸清代前期，正一品丈官年薪俸银180两，正七品知县45两，正九品官员33两，这些银两除养家糊口外，还要支付随从、幕僚的酬金及办公费用，普通人入不敷出。各级官员在征收田赋等税收时，以各种名义额外加征。这些水外之税，小部分作为各级衙门的办公经费，大部分被各级官员据为己有。“大州上县，每正赋一两”额外加征“银一钱五分，二钱不等”；部分轴线“数倍于正赋”，以致引发民变。雍正帝认为，与其暗取而多征，不若明定其数；与其营私而中饱，不若责其办公。他决定改革，明确规定加征的税额，统一管理，用于发放以“养廉”为名的津贴。养廉银的数目，视职位的高低及岗位的重要程度而定。总督每年约二万两，州县每年也有二千两左右。用作办公经费与官员薪水补贴。官员的合法收入大幅度提高。——摘编自黄惠贤等《中国俸禄制度史》（1）根据材料，概括指出清政府建立养廉银制度的原因。①腐败现象屡禁不止；②普遍官员出现入不敷出的情况；③官员的强大赋税常常引发农民起义；④与其暗地里压榨百姓，不如明确税赋的多少。（2）根据材料并结合所学知识，简析养廉银制度的作用。①对官员的腐败现象有所约束；②对官员入不敷出的现象有所缓解；③有利于社会的稳定，维护了统治。雍正推行耗羡归公和养廉银制度，在清王朝初期确实起到了整顿吏治、肃清朝纲的作用，同时也为乾隆盛世打下了坚实的物质基础。首先，耗羡归公后耗羡率普遍降低，人民负担减轻。对于耗羡及耗羡率，只许减少，不许增加；其次，耗羡归公和养廉银制度的实行，使恣意加派、授受规礼、贪婪勒索的恶劣风气和败坏的吏治得到遏制，对于官员的清廉起到了一定的作用；第三，弥补亏空，政府财政有所增加，为乾隆盛世奠定了物质基础。康熙晚期，各省亏空己积千万。耗羡归公后，其中一部分用于弥补政府的亏空。康熙六十一年，户部存银仅八百万两，雍正年间渐积至六千余万两。乾隆时财政丰盈，“皆雍正十余载清厘整饬之功”。雍正在位时亲历亲为，养廉银制度还可以顺利实施。但是雍正并没有将该制度列为长期制度，只是将其作为当时弥补亏空、整顿吏治的权宜之计。他提到：提解火耗，原一時權宜之計；將來虧空清除，府庫充裕，有司皆知自好，各省火耗自漸輕以至於盡革，此朕之深願。雍正明白火耗的危害，只是想国库充盈之后，火耗渐渐裁革，并且对于以后火耗裁革的办法仅仅希望是靠官吏的“自好”，因而没有考虑到设立一个监督机构去监管该制度，这对日后养廉银制度的失败埋下了伏笔。乾隆后期，乾隆皇帝日渐骄奢，挥霍无度。为满足挥霍需要，他确立了一项“议罪银”制度，规定官员如犯渎职、违例等“过误”，可认缴巨额银两，以赎买平安。清代官俸本来就少，犯事的官员养廉银被罚之后，想方设法捞钱弥补自身的亏空，导致了贪污之风再起，百姓受到的剥削更加严重。因此议罪银制度不仅破坏了养廉银制度，更对吏治的败坏、官僚的贪婪，起了加剧作用。乾隆之后，养廉银制度越发成为统治者们的随意工具。由于吏治松弛，贪污情况不断发生，造成国库空虚，军费等开支只好由养廉银“摊派”了。官吏俸禄一扣再减，不足以为生，这就促使晚清官吏贪污贿赂，法外敛财，政风日下，不可收拾。养廉银制度随着时代的推移而全面破产。制度上的不合理，没有形成定制，以及监管力度过小，还有统治者的随意性，造成养廉银制度的破产。不改变其根本制度，只靠给官员加薪，无法解决官场上的各种陋规。人的本性就是贪婪的，不用法律约束，贪污腐败自然无法避免。清初康熙前期康熙后期雍正朝乾隆前期乾隆后期鸦片战后清末官俸吏治宽大施政耗羡归公议罪赎银军费摊派赔款摊派当今社会，贪污腐败事件依然随处可见，数额巨大，触目惊心。我们虽未同清朝一样实行养廉银制度，然而在现实中，我们随处可见高薪养廉的外在表现。公车的免费使用，住房医疗以及其他方面的优厚待遇，以及大量的黑色、灰色隐形收入，使我们感觉到某些公职人员的待遇丝毫不比其他行业差。因此，在完善公务员制度的同时，与其让公职人员通过不法途径寻求薪金的增加，不如实事求是地将公职人员的某些收入显性化和法定化，适当提高公务员的工资，使其不必依靠“小费”才能维生。同时，还要加强监督体系的建设，行政与司法分立，充分发挥司法机关的监督功能。此外，还需对公务员财产来源进行公开化，加强民主监督，形成一套切实可行的民主监督制度，让贪贿者成为过街老鼠，人人喊打。制度上的不合理，没有形成定制，以及监管力度过小，还有统治者的随意性，造成养廉银制度的破产。人的贪欲不可估量。换言之，若想顺利推行养廉银制度，奖赏之上的一套完备制度、奖赏之外的监管与惩罚也是必不可少的。消灭腐败不仅仅靠决心，而要从根子上下功夫。公务员的物质激励是一项复杂的“系统”工程，并不是满足了公务员基本的物质需要就能杜绝腐败。从本质上讲，腐败问题不是官员薪俸多少的问题，更来源于公务员利用公共权力进行牟取私利的活动，为了防止腐败，必须将政府官员的权力设置在一定的监督体制之下。“高薪”可以对廉政建设起到协助作用，但绝不是根本方法，必须配合以制度保障，还要防止实施不当造成适得其反的效果。參考文獻[1]马丽.以清代养廉银制度为例试论我国高薪养廉问题[D].西北大学，2007[2]俞盛华.论清朝养廉银制度[OL][3]茅于轼.微博选段