构建和谐西藏旅游发展的法制保障探讨

1构建和谐西藏旅游发展的法制保障探讨郑佳丽1张世聪2（西藏民族学院政法学院，陕西咸阳712082）摘要：西藏旅游资源得天独厚，后发优势强劲。自2000年，西藏提出“实施特色追赶战略，大力发展旅游业”，确立旅游业作为全区重点培育的支柱产业的首要地位之后，发展规模日益壮大，已初步形成较为完备的旅游产业经济体系。笔者从法学视角着手，在树立“依法治旅”理念；抓紧制定实施《民族区域自治法》的地方性法规、规章及条例；加大西藏旅游管理条例的实施力度；普及法律知识，提高全民法制意识等方面进行探讨，旨在推动西藏旅游又好又快发展，大力促进和谐西藏、和谐社会的构建。关键词：和谐西藏；旅游；法制保障西藏自治区（以下简称西藏）旅游资源得天独厚，境内高山巍峨，湖泊星罗棋布，自然风光雄伟壮丽，民俗风情古朴浓郁。世界第一大高峰—珠穆朗玛峰，世界第一大高原湖泊—纳木错神湖，世界第一大峡谷—雅鲁藏布江大峡谷等旅游景观，倍受世人青睐。但由于区位特殊及发展经济等因素，西藏出现了不同程度的生态环境损坏问题。一些不合理的经济开发和建设严重破坏了地区的生态系统，导致部分旅游资源利用率较低。因此，西藏党委和政府必须按照中央第五次西藏工作座谈会提出的“做大做强做精特色旅游业”[1]的发展要求，以《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）赋予的民族立法权为根据，着力加强民族法制建设，为西藏旅游又好又快发展，为构建和谐西藏、和谐社会保驾护航。1加强民族法制建设，树立“依法治旅”理念“依法治旅”的概念在学术界尚未有统一的界定。笔者认为，“依法治旅”就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理旅游事务、管理旅游文化事业、维护旅游市场秩序，保证旅游各项工作都依法进行的一种基本方略。其核心是建设法治化的旅游管理机制。其关键是依法行政。对西藏来说，“依法治旅”既是一项长期的任务，又是一项十分紧迫的工作。随着全面建设小康社会、构建和谐社会、和谐西藏等战略的实施，“依法治国、依法治区”理念的不断深入，西藏旅游的全方位发展面临着一个重大的发展机遇期。在此关键时刻，西藏党委和作者简介：郑佳丽（1982—），女，汉族，重庆潼南人，硕士研究生，主要研究方向为民族地区经济与法制建设。张世聪（1981—），男，汉族，山东莱阳人，硕士研究生，主要研究方向为西部民族区域经济发展。2政府应根据全区旅游发展的实际情况，从全区发展战略的重要位置上着手，充分行使民族自治立法权，进一步挖掘民族法制建设的根本特性。以“旅游经济”为切入点，尽快树立“依法治旅”理念，积极推进“依法治旅”进程。不断完善旅游法规，深入贯彻实施《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国民族区域自治法》（以下简称《民族区域自治法》）、《旅行社条例》、《旅行社条例实施细则》和《西藏自治区文物保护条例》，转变和完善政府管理职能；积极推动地方综合性旅游法规建设，抓好“中国级旅游卫星账户”的研究建立；鼓励有条件的地区（市）建立旅游卫星账户，强化旅游统计职能。着力完善西藏旅游标准化体系，加紧制定生态旅游、乡村旅游、民俗旅游、西藏旅游度假区等旅游产品的标准；研究制定自驾车、滑雪、温泉旅游等专项旅游的标准。努力构建“西藏绿色饭店、酒店、汽车旅馆和旅游电子商务的综合评价体系，充分发挥民族法制的各项功能。从而促进西藏旅游发展再上新台阶！2抓紧制定实施《民族区域自治法》的地方性法规、规章《民族区域自治法》是中国共产党运用马列主义民族理论解决我国民族问题和实施宪法规定的民族区域自治制度的基本法律。是以1984年5月全国人大制定的《民族区域自治法》的颁布为标志的。自实施以来，对西藏的经济、政治、文化、旅游等事业的发展具有重要的法制保障作用。在和谐西藏的构建过程中，对西藏的民族自治自主权利、西藏的社会稳定、区域稳定、边防稳定等方面具有重大的推动作用。2005年5月实施的《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》第34条规定“自治区人民政府在职权范围内，根据本规定制订具体办法，并将执行情况向国务院报告”，对加强《民族区域自治法》的贯彻实施作出了一系列重要的规定，为自治区出台实施《民族区域自治法》的具体法规、规章奠定了坚实基础。[2]西藏党委和政府虽然在完善与《民族区域自治法》相配套的法规和规章的过程中，对《民族区域自治法》作了相应的修改，在一定程度上，促使相关规定更加符合各个少数民族区域地方的发展要求。但可操作性不强，相关配套的法规、规章仍旧缺乏。迄今为止，全国五大自治区的行列内还没有出台实施有关《民族区域自治法》的任何法规，更没有较完整的关于旅游发展的一系列法规和规章。因此，笔者认为，在党的十七大提出“深入推进西部大开发战略”的思想之中，必须以《宪法》和《民族区域自治法》为依据，结合西藏旅游发展的实际情况，抓紧制定和完善以《民族区域自治法》为主导的关于西藏旅游建设和发展的一系列法规和规章。33努力制定实施自治条例西藏自治条例是由西藏人民代表大会根据宪法和法律规定的基本原则，按照西藏的经济、政治、文化的特点制定，报经全国人民代表大会常务委员会批准，调整西藏内部民族关系及西藏与上级国家机关关系的综合性自治法规。为了保护和合理开发利用西藏旅游资源，保障国内外旅游者和旅游经营者的合法权益，维护旅游市场秩序，促进旅游业健康发展，根据国家有关法律、法规，结合西藏实际，努力制定实施西藏自治条例。自1965年以来，西藏人民代表大会及其常务委员会共制定了230多件地方性法规和单行条例，内容涉及政治、经济、文化、教育等各个领域，其中关于旅游建设和发展的，包括《西藏自治区旅游管理条例》、《西藏自治区文物保护管理条例》、《西藏自治区环境保护条例》、《西藏自治区对外国人来藏登山管理条例》等条例。然而，由于种种原因，西藏自治条例尚未出台，至于自治条例中涉及的旅游产业方面的法律内容就更无从谈起。这对西藏旅游建设与发展具有一定的制约作用，使其无法纳入民族法制化的轨道上来。当务之急，为了确保西藏旅游又好又快发展，就必须制定实施西藏自治条例。西藏人民代表大会作为自治条例的制定者和起草者，必须通过长期的起草实践，积累丰富经验，在逐步完善旅游管理体制的基础上，以小见大，以点带面，实地调研，努力解决全区旅游建设和发展中出现的各种矛盾。找准切入点，量体裁衣，积极协调好各方面的利益关系。从而，为自治条例的出台实施打下坚实的基础。4积极完善单行条例，加大西藏旅游管理条例的实施力度单行条例是民族自治地方的人民代表大会根据区域自治的特点和实际需要制定的单项法规。《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第六十六条第二款对单行条例的立法权限作了特别规定，即可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定，但不得违背法律和行政法规的基本原则，不得对《宪法》和《民族区域自治法》的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定。西藏单行条例是在西藏自治条例的基础上，把自治区条例具体化的单行法规。根据宪法规定,西藏的自治机关依法行使省级地方国家机关的职权，同时依法行使自治权,根据本地方的实际情况贯彻执行国家的法律、政策。西藏人民代表大会既享有普通省级行政区制定地方法规的权力，又享有依照当地民族的政治、经济和文化的特点制定自治条例和单行条例的权力。4自西藏七届人大四次会议审议通过《西藏自治区立法条例》以来，已初步形成了自己的立法特色和机制，使西藏地方立法工作进一步走上制度化、规范化轨道。在此期间，已经实施了《西藏自治区信访条例》、《关于维护祖国统一、加强民族团结、反对分裂活动的决议》、《关于严厉打击“赔命金”违法犯罪行为的决定》、《西藏自治区学习、使用和发展藏语文的若干规定（试行）》、《西藏自治区国外藏胞回国探亲管理暂行规定》等单行条例。但是有关旅游产业方面的单行条例数量较少。当前，只有《西藏自治区旅游管理条例》、《西藏自治区文物保护管理条例》、《西藏自治区环境保护条例》、《西藏自治区对外国人来藏登山管理条例》等单行条例，这远远不能满足西藏旅游产业建设和发展的迫切要求。为了合理有效的开发旅游资源，促使西藏旅游又好又快发展，西藏应坚持“依法治旅”理念，积极完善与旅游经济方面相匹配的单行条例。如果有的单行条例不适应实际情况，而这种情况又很普遍，那么，最切实可行的方法就是西藏根据《宪法》、《立法法》和《民族区域自治法》的相关规定，充分运用宪法和法律赋予自治或变通的权利，结合本区旅游发展的实际情况，对单行条例经过法定机关批准，进行必要的变通或补充。标本兼治，一切从实际出发，真正为西藏旅游资源开发提供强有力的法制保障！5深入开展普法教育，加大民族地区旅游法制实施、监督的力度市场经济是一种法制经济。旅游经济的发展是市场经济的重要组成部分。西藏旅游发展离不开民族法制的强力保障。随着青藏铁路的通车运营，西藏旅游发展强劲，巨大的旅游客流的到来让西藏旅游经历了很长时间的慌乱，住宿随意涨价、旅行社无序竞争等内地旅游市场的顽疾也传染到了雪域高原，给西藏经济的整体性发展带来了诸多障碍和不利因素。虽然我国法制环境随着时代的发展在不断完善，西藏各种司法部门不断健全。但是，由于监督工作环节薄弱，导致民族法规、规章的效力降低。因此，要加快西藏旅游又好又快发展，就必须进一步加大《民族区域自治法》的实施和监督力度。首先，深入开展普法教育，普及民族法制知识，提高民族法律意识。西藏党委和政府应按照中央第五次西藏工作座谈会的发展要求，树立“依法治旅”理念，不断完善旅游法规和加强旅游设施标准化建设。针对西藏一些干部和群众的旅游法制意识淡薄，法制观念薄弱等问题，深入开展普法教育，让广大干部、职工、农牧民群众学习或了解国家和自治区内有关旅游方面的法律法规，不断强化法律关系中各个旅游主体的法律意识。充分发挥广大人民群众的主人翁精神，模范地遵守法律，大胆行使自己的权利，积极履行自己的法定义务。5在加强民族法制建设的前提下，还可以全面普及各个民族地区关于旅游方面的法制知识，充分利用广播、电视、网络、报纸等各种传播媒体和信息工具，深入持久地进行法制宣传和旅游法制知识教育。多维度增强全区领导干部、群众和广大旅游者的旅游法制观念意识，真正达到提高用法、守法、护法的能力。其次，加大民族地区旅游法制实施、监督的力度。我国进入了改革发展的关键时期，深刻变化的国际环境对发展社会主义民主政治、建设社会主义法治国家提出了新要求。加强法律监督不仅是发展社会主义民主政治，实施依法治国基本方略的重要内容，而且是我们做好改革发展稳定各项工作、维护人民群众利益、构建社会主义和谐社会的必然要求”。[3]为了深入贯彻这一精神，西藏应该抓紧制订下发相关的《检查方案》，督促各地区旅游质监部门加强对所辖旅游企业的监督检查力度。西藏旅游质监部门应该紧紧围绕“深化整顿旅游市场”这条主线，立足区情，与时俱进，全力强化整顿和规范旅游市场经营行为。以规范导游执法为突破口，加大执法力度。着重对星级宾馆（饭店）、旅游景区（点）和旅游商场等相关旅游服务单位，采取定期与不定期的方式进行专项检查；不定时出动相应的质监人员，对旅游车辆、旅游团队、导游人员、旅游购物场所等进行严格检查；加大对旅游市场的整治，规范旅游经营行为；进一步强化旅游行业管理，充分发挥旅游行业协会的自律作用；积极采取切实可行的措施，有效打击西藏旅游业的违规、违法经营行为。加大优化全区旅游经营环境和消费环境的力度，尽力减少旅游投诉，强力净化旅游市场环境。充分发挥《民族区域自治法》地方法规，规章、自治条例、单行条例及有关旅游方面的管理条例的作用。真正为西藏旅游的发展与和谐西藏、和谐社会的构建提供有力的法制保障。参考文献[1]中共中央国务院在北京召开第五次西藏工作座谈会[R].2010—01—18.[2]朱玉福、张作江.构建和谐西藏的民族法制保障探讨[J].西藏民族学院学报，2007(3).[3]胡锦涛就制定人民代表大会常务委员会监督法听出意见[N].人民日报，2006—08—28.DiscussionsontheLegalGuaranteeofTourismDevelopmentinCo