为什么中国行政机构效率低

为什么中国行政机构效率低?商标局连续7个月停发商标注册证，官方理由说是缺纸。让人啼笑皆非的官腔背后，是延续了几十年的官员考核制度和“全能政府”做派，把所有责任人都放在了一个实际免责的位子上。作者：吴静宜本文系网易原生内容中心《回声》栏目出品，每周一至周五准时更新。4月7日，《北京晚报》报道商标局7个月都没有发出一张商标注册证，导致一大批企业错失商机，损失惨重；而商标局的工作人员说是因为商标注册的纸一直没有到货。不久，商标局的上级主管部门国家工商总局发布公告承认：“由于采购环节手续繁琐、部门衔接不畅等问题，导致商标注册证发放延误……目前商标注册证用纸供应已经到位，3月28日已经开始加班加点印制发放，5月底前将前期积压的商标注册证全部发放给注册人。”商标局缺纸是从去年八月开始的，但直到今年1月，商标局才宣布要招标纸张的供应商。对于这中间四个多月的空白期，官方没有任何解释。1月底，北京印刷集团有限责任公司中标。根据工商局原先的招标公告，合同签订后，北京印刷集团要在30天内交付第一批20万张商标注册证，45天内交付第二批，60天内交付第三批，75天内交付最后一批。也就是说，至少二月底就应该有第一批商标注册纸到货；到现在的四月中旬，四批纸张本应已经全部交货了。而根据商标局的说法，三月底才刚刚到位用纸供应——不管是采购手续多么繁琐，部门衔接多么不畅，这样极端的效率低下也是十分惊人的。这已经不是商标局第一次拖延症爆发了。2014年4月，商标局内部系统升级出现技术故障，导致接下来4个月的商标注册业务停止，直到8月份才恢复。工商总局当年的公告和这次一模一样：“对此给公众带来的不便，我局深表歉意。”这四个月里，商标局都干了些啥？没人知道。除了这次发生了这么大的乌龙事件，商标局的效率问题其实一直非常严重，是出了名的“申请慢、办证难”。哪怕花钱请了代理公司替你完成所有繁琐的跑腿工作，也不一定能按时拿到商标注册证。曾经有外国公司在申请注册商标时，遇到了10年都没走完审查和异议程序的情况，反而被告知该商标因为没有续展，已经失效了。为了应对商标局这种极端的低效，代理公司不得不增加了一项提醒业务“未注册续展提醒”——即便注册证没办下来，也要通知等了十年的客户们及时缴纳续展费用。他们称之为“续命钱”：不能保证你的商标能申请成功，但至少不会就这么死在襁褓里。中国政府机构的低效不仅在国内人人皆知，在世界范围内也是有名的。美国《时代周刊》曾经写了一篇文章《中国式效率只是个传说》，说中国政府虽然在很多大的政策制定上高效异常，但在具体的执行层面则官僚主义盛行，“无尽地等待各种许可和证书，奇奇怪怪又含糊不清的规章制度，动不动就突然改变的办事流程……就连小公司都不得不专门指派一个人，什么事都不做，专心和政府部门打交道”。在世界银行的《全球治理指标报告》中，中国政府的效率从1996年以来，都一直在世界排名的中位数徘徊，直到2014年才突然有了大的进步，但也只是在全球参与排名的212个国家中排名第140。中国的政府部门在财政支出上的大量消耗与人员上的冗杂超过世界其它国家，但在行政职能上却远远落后。政府作为提供公共服务的唯一的、非市场机构，本质上处于垄断地位，不存在替代性，自然也不存在竞争压力，没有提高效率的动力。而中国政府部门把这一特点发挥到了极致，并有效利用起来。政府更重要的作用是维护国家的稳定和发展，而非人民的幸福生活。这一点在政府官员的政绩考核机制中就明显地表现出来：经济发展往往是最核心的衡量指标，最多顺应时代附带一些环境保护、能源消耗、社会治安、公共教育的议题，但人民满意度却常常是最不重要的那一个。除了官员的政绩考核标准，普通公务员的的晋升机制也决定了政府部门的长期低效。1993年建立的公务员制度，至今也才23年，但其中系统的晋升黑幕已经到了一个众所周知的地步。根据《公务员法》，中国公务员的晋升包括两个方面：职务晋升和职级晋升；前者是权力地位的提高，后者是薪资待遇的提高。然而职务晋升和职级晋升却是挂钩的，公务员想要加薪必须先升职。然而，中国公务员在职人员中，超过60%的人在乡镇两级基层，而中国公务员中从科级到县处级干部的升迁比例仅为4.4%，从县处级升为厅局级的比例是1%。严重的僧多粥少、升职加薪无望使基层的公务员容易陷入一个消极怠工的状态。尽管2015年11月下发了《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》，决定把公务员的职务晋升与职级晋升独立开，让职位低的基层员工也能通过努力获取可观的薪水。且不说这个制度改革真正实施起来困难重重，在权力决定话语权的政府体系中，高薪低职对于个人来说只会带来更多现实的麻烦。而即便一切顺利，由于公务员考核内容本身的缺陷，拿到高薪的政府人员也并不一定会把精力用在提高实际业务效率上。公务员的考核内容没有将单位业务绩效与个人的工作绩效挂钩，个人利益和提供公共服务的质量并没有太大关系。不同的部门、不同的类别、不同的层次的工作人员都有不同的考核体系，但大多分为五个概括部分：德、能、勤、绩、廉。德是指遵纪守法、尊重领导、顾全大局；能是指学习技能，提高各种业务水平；勤是指勤奋工作；绩是指工作成果的表现；廉是指廉洁自律。这样的考核标准就已经决定了公务人员的职业发展方向，而晋升的最终决定权还放在上级领导手中，更进一步降低了效率对公务员的重要性。它们塑造出来的标准公务员形象是安分守己的刻板执行者，他们不需要结果导向地解决问题，只需要按照上级指示一步步完成任务就好；即便出了什么问题，只要他们是跟着指示、跟着正确流程走的，就不需要承担什么责任——最后总会有“手续繁琐”、“衔接不畅”等各种大而化之的理由来帮他们开脱。一方面是个人不需要为效率负责，另一方面是也没有人盯着他们对他们问责。几十年前的计划经济体制下，形成了“无限政府”、“全能政府”的管理模式：政府制定规则、执行规则、监督规则；政府包揽一切，无人可以监管或制衡它；它却可以随意插手到经济社会生活中去。这种现象维持至今，导致政府机构庞大、社会化程度低、人浮于事。全能政府中的官员并没有太多成本意识和服务意识，他们一方面盲目追求政绩导致成本增加，另一方面缺乏改进的动力，长期低效率运转，却并没有人来制约它们。商标局的这次行为就是典型的“全能政府”作风：大半年没有发放商标注册证的原因是没有纸，这既透露出部门运转效率的极度低下，也表现出他们责任意识和服务意识基本为零；同时，出现了这样严重的失职却无人监管，群众投诉无门，直等到媒体曝光才受到关注，而即便在引来全社会的讨论和谴责后，也没有人被问责或对利益受损者进行弥补，而是轻描淡写地致歉后才开始恢复早就该履行的职责。2009年，中办、国办联合发布《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，第二章第五条规定：“在行政活动中滥用职权，强令、授意实施违法行政行为，或者不作为，引发群体性事件或者其他重大事件的”、“其他给国家利益、人民生命财产、公共财产造成重大损失或者恶劣影响等失职行为的”等情形，要对党政领导干部实行问责。但规定归规定，落实归落实。直至今日，商标局内依然是一片祥和，没有负责人出来道歉或引咎辞职，也并没有人被问责。参考资料TonySaich(2012).TheQualityofGovernanceinChina:TheCitizens’View.HarvardKennedySchool.MichaelSchuman(2012).TheMythofChineseEfficiency.Time.罗慰年(2015).“猪市”背后的全能政府幻像.共识网.赵传军(2016).完善我国公务员晋升制度的思考.人间政法.李颜伶,索志林(2015).论基层公务员职务与职级并行制度.公共管理.贾一苇,刘鹭鸶(2015).英国完善数据开放提升政府服务质量经验借鉴.电子政务.周恩毅,乔嘉轩(2015).基于公共选择理论的政府效率提升研究.制度连线.