能源外交核心内涵与模式选择

中国能源外交:核心内涵、模式选择与洲际分布崔守军能源是大国崛起逻辑起点•中国注定是一个大国。从现有实力和发展潜力上看，中国是一个充满活力的最大的发展中国家，也是世界上为数不多的在经济、政治、文化、军事等不同领域具有综合实力和潜力的国家之一，这些基础性的因素也决定了中国必然具有长远的国际政治抱负。•从力量对比看，当中国的能源消耗开始赶超美国时，中国的综合国力也逐步逼近美国。•能源和资源，是中国大国崛起演绎的逻辑起点。但对目前中国而言，它又是一个非常薄弱的环节。•从1993年中国成为一个石油进口国开始，中国的能源需求对外依存度迅速增大，中国能源安全角势也已亮起红灯。快速崛起的中国需要有力的能源供给，但目前中国可控资源又远不足以保证这种崛起，这构成一个结构性矛盾。能源外交：上兵伐谋•《孙子兵法》中的《谋攻篇》中指出“不战而屈人之兵，善之善者也。故上兵伐谋，其次伐交，其次伐兵，其下攻城。”•作为处于欧亚大陆板块上的战略棋手，中国奉行“上兵伐谋”战略需要有战略前瞻性和全球视野，积极进取。•外交（diplomacy）：国家以和平手段对外行使主权的活动。通常指由国家元首、政府首脑、外交部长和外交机关代表国家进行的对外交往活动。被挤压的能源利益•目前，世界排名前20家大石油公司垄断了全球已探明优质石油储量的八成以上，这表明，全球可供勘探开采的油气资源越来越少。•而且，中国企业在海外的石油资源产地大多分布在政治、经济不稳定的地区，中国在国际市场上进行油气资源勘探开发的有利空间面临被挤压的趋势。•国际能源市场的竞争日趋激烈，中国参与国际市场竞争，既面临着强势国家及其跨国公司的排挤性和歧视性竞争策略，又面临着东道国政府不确定的政策环境，承受较高的投资风险。能源外交的定义•能源外交最早开始于何时已经不容易考证，但是在二战前已显端倪。•第一是煤炭工业时代开始结束，石油开始在国民经济中大规模使用，人类进入“石油时代”。•第二是自1970年代以来，能源危机频繁发生，油价不断上升。在此情况下，如何透过能源外交来确保本国的能源安全供应，引起各国与国际社会的重视。•第三是由于石油的特殊作用与重要性，某些国家企图控制石油，或是产油地区的冲突不断，政治不稳定，影响国际石油市场的稳定，以及石油供应安全。对外能源政策•所谓能源外交（EnergyDiplomacy）是指主权国家的相关政府部门、政府官员、能源组织、能源企业等为保障能源安全、捍卫能源利益，围绕本国的能源战略目标而展开的一系列对外交往活动。•能源外交的实施是以一国的对外能源政策为导向的。•对外能源政策，是指国家在保护由能源生产、运输和消费所决定的国家利益在国际关系方面的政策导向，包括对外能源政策的目的、任务、优先方向和主要内容，而这些方面与外交政策紧密相关。•在现代能源外交中可以划分出以下几种相互关系：能源消费国之间的关系、能源生产国之间的关系、全球和区域性国际组织中的能源消费国与能源生产国之间的关系、能源生产国和能源消费国与跨国公司之间的关系以及跨国公司之间的关系。•近年来，还形成了其他两种关系，即能源出口国和能源进口国之间的关系，以及能源过境运输国之间的关系。•此外，跨国公司对这些国际组织的活动也具有很大的影响。能源3A安全•能源外交是资源外交的一种，隶属于经济外交这一大的范畴，是国家总体外交的有机组成部分作为整体外交的重要组成部分。•几十年来，许多国家的能源外交概念在不断发展，能源外交的功能也在不断拓展。•外交的重要功能是在利益相背或者利益不同的各种主体之间建立平衡关系并且保持这种关系。•对像中国这样的能源进口国来说，能源外交的首要目标是是指在可接受的经济条件下保证从外部长期连续进口能源，即保证能源供给的“3A”安全，即资源的可获得性（Availability）、运输的可依赖性（Access）和价格的可承受性（Affordability）。能源外交领域•能源外交实践包含着许多专业领域的外交活动，如石油、天然气、核能、海洋能源、其他新能源、能源输出、能源运输、环境保护、气候变暖等领域，都有非常专业的外交活动，甚至有专门的国际组织和条约，如石油输出国组织、国际原子能机构、国际独立油轮船东协会、国际油污损害赔偿基金组织、《联合国气候变化框架公约》及《京都议定书》等。•基于能源的稀缺性考虑，能源外交在实践中的主要对象是石油和天然气。“一个中心”：确保能源安全•保障能源安全是能源外交的中心任务。•“能源安全”这个概念最早是在上世纪70年代石油危机后由西方国家提出来的，其内涵在不断发生变化。•美国剑桥能源协会主席丹尼尔·耶金认为，能源消费国和生产国都希望获得“能源安全”，但其含义却不相同。•能源消费国的“能源安全”指的是“供应安全”，即以合理的价格获得充足可靠的能源供应；石油供应国的“能源安全”指的是“需求安全”，即对市场和客户有充足保证，保证国家收入。•不考虑生态环境因素，从政治安全的角度来说，可以进一步把能源净进口国的“供应安全”细分为三个方面：稳定的进口来源、安全的运输通道、平稳的价格。•其核心在于供应和价格的稳定。•对于中国这样一个越来越多依赖进口的国家来说，石油安全意味着能够得到稳定的供应来支持国家的经济增长和社会发展。•中国自成为石油净进口国以来，也逐渐摒弃了能源“自给自足”的理念，转而把获得稳定的能源供应作为自己的战略目标。•由于全球石油市场和石油工业主要由美国以及其他发达国家的跨国石油公司所操控，中国认为难以通过全球石油市场确保自己稳定的石油供应。•长期游离在世界石油市场和全球供应体系之外无益于保障中国的能源安全，中国需要通过海外资产并购占领上游产业等方式来参与到全球石油体系中去。“绝对安全”和“相对安全”•从能源消费国角度，可以把能源安全进一步分为“绝对安全”和“相对安全”。•“绝对安全”是“垄断性”安全，是指能源消费国利用强大的经济、政治和军事实力，控制世界主要油气产地和供应线，强化与盟国军事合作，布局世界主要战略运输通道，主导国际能源组织，确保能源供应和价格的稳定。•“相对安全”是一种“合作性”安全，指能源消费国之间通过成立国际能源合作组织，建立能源短缺应急反应机制、能源情报互享机制、石油战略储备机制、石油价格稳定机制、能源运输通道安全管理机制等保障能源安全，以及能源消费国与能源产出国之间通过双边油气资源开发合作、油气工程投资、油气管道建设、油气企业海外并购等展开的能源国际合作。•“相对安全”旨在通过多形式、多方位的协调与合作来获得多赢或双赢结局，避免相互损害，确保能源保障安全。“三个基点”：“3A”基准•Availability：可获得性•Access：运输的可依赖性•Affordability：价格的可承受性•可靠的能源来源、有保障的能源运输体系和可以承受的能源价格•从石油安全角度来看，能源安全局就是“油源”、“油路”和“油价”安全，这三点也是中国能源外交的基本着力点。“油源”•作为世界第二大石油消费国，中国一直力求使石油进口实现多元化，先后加强了同俄罗斯、哈萨克斯坦、巴西等国“贷款换石油”等重大能源项目的合作，开通了中亚石油气管道、中俄石油管道，并正在修建中缅管道，形成能源进口的多重路径，以保障中国经济的可持续性增长。•然而，上述通道仅占中国石油进口总量的不足20%，中国去年进口的2.4亿吨的原油中，一半来自于中东地区，1/3来自非洲。对中东和非洲地区拥有世界近三分之二的储量和较高的储采比，仍然是未来石油增产的中心。油路•在运输方面，中国石油进口也面临重重忧患。•无论是来自中东﹑非洲还是拉美的石油都要通过海路运输。•中东和非洲的石油要经过马六甲海峡，中国进口原油的4/5左右是要通过这个交通要塞的，因此马六甲海峡成为中国生命的咽喉，对中国来说马六甲海峡不仅是个跨国海盗问题，而且是可以切断中国石油供应大通道的问题。•中国需要绕开“能源瓶颈”，舒展“能源血脉”。•再如，伊朗扼守着的霍尔木兹海峡是唯一一个连接波斯湾和印度洋的战略水道，最窄处只有34公里，被称为波斯湾“油库总阀门”。霍尔木兹海峡是全球最繁忙的航道之一，波斯湾地区石油总出口量的90%都要经过这里。油价•中国已经成为世界第二大经济体，能源安全不仅表现为可以在国际能源市场上买得到、运得回，还表现为买得起。•中国经济面临巨大通胀压力，油价的高企必然使得经济发展受到负面影响。伊朗核危机事态演变导致此前三个月内涨幅超过1/4的国际油价加速上行。•发达国家国际权威机构估算，油价上涨，对发展中国家经济增长率的影响是世界平均水平的1.5倍，是发达国家的3倍。中国经济安全的外部性风险正由于油价问题而变得异常敏感。•作为世界石油第二大消费国，对国际油价形成机制的影响力微乎其微，中国亟需增大自己在国际石油价格定价机制上的话语权。中国能源外交的驱动力•首先，由于中国能源企业是国际能源市场上的“迟到者”，那些开采效率高、投资成本低的油气资源大都为西方能源大公司垄断殆尽。•其次，中国利用国际能源的环境并不十分理想，中国处在亚太新的能源消费增长中心，面临着与周边油气资源消费大国之间的激烈竞争。•再次，全球石油供应链中断的潜在风险依然存在。•最后，中国能源需求将导致它更加依赖外部资源，在深化彼此间合作的同时，也潜在地与其他大国发生冲突。“石油威胁论”、“新殖民主义”非主权性资源•从所有权属性上划分，能源资源可以区分为主权资源和非主权资源。•主权资源即在一国主权领土之上，归本国政府所有，能绝对控制和支配的资源；非主权资源则是指在他国主权领土之上，归他国政府所有，无法绝对控制和支配的资源。•对石油进口国来说，在富有成效的能源战略指引下，一国能源外交可以综合运用政治、经济和军事等手段，改变资源的所有权属性，将非主权资源整合为主权资源，变相对资源为绝对资源，从而增加一国可利用能源资源的总量，弥补本国资源禀赋的缺陷。能源外交属于国家总体战略•能源外交一般有两个类别:以能源为手段的外交和以能源为目的的外交。•前者一般为能源出口国为增强自己的能源话语权而采用能源外交手段，把能源作为一种“武器”来使用，来谋取自己的经济、政治或安全利益。•后者一般是指能源进口国为实现自己的能源供给安全，而加强与能源出口国或其他能源消费大国的协调关系，以外交运筹为手段来确保能源来源的多元化和能源运输的安全性，这种能源外交具有战略合作性质。中国能源主管部门的历史沿革•从1949年起，国家能源部门在机构设置上经历了三次大的整合。•第一次调整是在1988年4月，国家组建了能源部，同时撤销了煤炭工业部、石油工业部、水利电力部、核工业部。不过，5年后能源部即被撤销，再次组建电力工业部和煤炭工业部。•1993年能源部被撤销，煤炭部和电力部重新恢复，石油天然气总公司与核工业总公司没有再回到国务院部委序列。•自此，国家能源管理走向了分散化，尤其是能源的宏观管理大为弱化。此后16年，中国没有一个统一的能源管理部门。•第二次调整是在2003年，将原国务院体改办和国家经贸委部分职能并入，改组为国家发展和改革委员会。•作为职能部门之一，在发改委内部的能源局（国家石油储备办公室）下设包括电力处等8个处室，它有广泛的授权，但缺少实际授权和足够的能力履行能源管理职责。•在2005年，国家能源领导小组成立，组长由温家宝总理担任，国务院副总理曾培炎为副组长之一。•领导小组办公室设在发改委，为副部级单位。2007年12月份，国家能源办专家组正式改名为国家能源专家咨询委员会。•第三次调整是在2008年3月，全国人大批准成立两个额外的中国能源管理机关——国家能源委员会（NEC）和国家能源局（NEA）。•2008年8月8日早晨8点，北京奥运会开幕同一天，国家能源局（NationalEnergyAdministration）挂牌成立，这个备受瞩目的能源行业政府管理机构进入正常运转阶段。国家能源局仍是国家发改委下属的副部级部门，是发改委能源局的继承机构。•令外界有些失望的是，新成立的国家能源局未能如先前预期的那样获得在能源问题上的更大主导权，因为最关键的能源价格决策权，仍然留在了国家发改委。•2010年1月，国务院决定成立国家能