能源政策

政策报告能源政策2009年6月亚洲开发银行缩略词ADB–亚洲开发银行CO2–二氧化碳CDM–清洁发展机制DMC–发展中成员体EBRD–欧洲复兴开发银行EITI–《采掘业透明度行动计划》EU–欧洲联盟GDP–国内生产总值IEA–国际能源署IED–独立评估局LNG–液化天然气LPG–液化石油气MDB–多边开发银行MDG–千年发展目标OECD–经济合作与发展组织PRC–中华人民共和国RSDD–区域与可持续发展局度量衡btoe–十亿吨油当量C–摄氏度mb/d–百万桶/天mtoe–百万吨油当量tcm–万亿立方米注本报告中所使用的$符号指美元副行长乌苏拉•谢菲尔•普罗伊斯(U.Schäfer-Preuss)，知识管理和可持续发展局长姚先斌(X.Yao)，区域与可持续发展局处长严友钟(W.Um)，区域与可持续发展局能源、运输和水资源处能源专业组成员詹德（S.Chander，组长）、安里尔•特维（A.Terway，联合组长）、尤德(A.Jude)、古哈(A.Guha)、T.Jung、木村寿香(T.Kimura)、R.Stroem、M.Tsuji、S.Tumiwa团队负责人区域与可持续发展局首席能源专家J.I.Kim团队成员区域与可持续发展局高级部门官员卡尔塞塔斯(P.Calcetas)目录页码一.导言1二.概要综述1三.能源政策3四.政策实施3A.提高能效和发展可再生能源4B.使所有人都能最大限度地享用便捷的能源服务5C.深化能源部门的改革，推动能力建设和提高治理水平6D.政策实施的安排7五.建议8附录1.政策分析92.亚行能源政策实施的绩效框架29一、导言1.亚洲发展中经济体的高速发展导致了对能源的高度需求。据国际能源署预计，尽管当前的全球经济危机影响了短期经济表现,但亚洲发展中地区的一次能源需求在2006年到2030年间将增加一倍以上。如果这些能源需求绝大部分必须使用化石燃料来满足,那么这种增长是不可持续的。化石燃料消耗量的增加将大大增加温室气体的排放。科学家已经观察到了大气温度的上升和其它显著的气候变化，其中一些对亚太地区造成了严重影响。因此，明确能源使用效率与气候变化的关系是实现可持续发展面临的一个根本挑战。2.同时，近期燃料价格的波动促使发展中国家更加关注能源安全、降低石油消费和开发本土能源。这导致了煤炭使用量上升，从而增加了温室气体排放。另一个重要议题是满足能源需求以及使所有人都有机会用上现代能源。亚太地区约有十亿人尚未用上此类能源。3.近四十年来，亚洲开发银行（以下简称“亚行”）一直在能源领域象棋发展中成员体提供帮助，重点包括电力部门的增容项目；干预石油和天然气领域；制度能力建设；以及电力领域的改革、治理和增效。亚行于1981年发布了第一次能源政策，旨在克服20世纪70年代石油价格波动带来的冲击。1该政策强调(1)发展能源基础设施和本土资源，(2)提高效率，及(3)创造有利于外资对发展中成员体进行投资的市场。4.发布于1995年的第二份能源政策报告指出，随着投资的增加，发展中成员体的电力部门管理水平和效率下降，其主要原因是政府身兼政策制定者与垄断厂商两种角色。2这份政策报告指出了该部门日益变化的需求，并就基础设施投资结构、财务安排和提高运营效率提出了建议。其它建议还包括增加需求管理、环境保护、农村电气化和可再生能源开发。1亚洲开发银行（亚行），1981年，《银行在地区能源部门中的作用》工作报告第2号，马尼拉。2亚行，1995年，《银行的能源部门政策》，马尼拉。25.《能源2000：能源政策评估》肯定了亚行现有政策框架的恰当性与合理性。3但考虑到亚行业务重点的调整以及发展中成员体需求的变化，该文件建议通过发展独立监管的私有化能源市场，提高能源使用效率、降低成本并吸引民间投资。并建议到2005年再次对政策进行评估，以确保亚行的能源业务切实符合其发展中成员体的需求。6.2008年，亚行对其1995年能源政策作了第二次评估。根据这次评估的结果、地区与全球经济的发展，以及亚行制定的《2008—2020长期战略框架》，即《2020战略》4，我们对原政策作了修订，形成这份文件，提交董事会审议。。二、概述7.区域与可持续发展局会商业务部门能源专家,于2006开始对能源政策进行评估。亚行能源委员会也参与编写了本报告。除内部咨询外，管理层还开展了为期60天的外部交流，广泛听取了政府、民间团体、实业界、学术界及其他有关方面的意见。8.亚太地区目前以及可以预测的能源使用规模预计将产生深远的影响。伴随着经济发展，亚洲发展中经济体的一次能源需求预计将从2006年的3,227mtoe(百万吨当量)增至2030年的6,325mtoe，其中中国和印度的需求占主要份额。能源需求增长的很大部分源于经济发展和人口增长。工业化和城市化进程，以及商品化燃料对非商品化生物质燃料的替代，也推动了需求增长。5其它因素包括经济活动的活跃、生活标准的提高和生活能源消耗量的增长。亚洲发展中经济体能源需求的增加引发了对能源安全的担忧。在国际范围寻求长期合作的新途径，才能确保以合理的代价和可持续的方式生产和使用能源。9.满足日益增长的能源需求，还必须考虑社会、经济及环境的可持续发展。气候变化带来的威胁日益严峻，这一点目前已成为共识。持续不断、愈演愈烈的温室气体排放，与3亚行，2000年，《能源2000：能源政策评估》，马尼拉。4亚行，2008年，《2020战略：亚洲开发银行2008–2020年长期战略框架》，马尼拉。5按照国际能源署的定义，亚洲发展中地区包括阿富汗、孟加拉国、不丹、文莱达鲁萨兰国、柬埔寨、中华人民共和国、斐济群岛、法属波利尼西亚、中国香港、印度、印度尼西亚、基里巴斯、朝鲜、老挝人民民主共和国、马来西亚、马尔代夫、蒙古国、缅甸、尼泊尔、新喀里多尼亚、巴基斯坦、巴布亚新几内亚、菲律宾、萨摩亚群岛、新加坡、所罗门群岛、斯里兰卡、泰国、汤加、中国台北、越南以及瓦努阿图。3全球变暖密不可分，有可能导致全球和亚洲的平均气候状况及其季节、年度变化的显著改变。据气候变化模型的预测，如不立即采取严厉措施，未来温室气体的浓度增加将导致亚洲陆地地区在21世纪50年代的年均气温上升3°C左右，到21世纪80年代更会高达5°C。610.气候的快速变化将对亚太地区产生深远的影响。从喜马拉雅山到东南亚富饶的热带雨林和太平洋岛屿，许多自然生态系统面对气候变化非常脆弱，有些可能会受到不可恢复的破坏。昀容易遭受气候变化影响的是生活在撒哈拉以南非洲和南亚的广大人口中昀贫困的人群。7科学家近来已经观测了反常的气候变化及其影响，包括(i)热带风暴更加剧烈，(ii)干旱和洪水更加严重、更加频繁，(iii)冰川融化与海平面上涨速度加快，(iv)森林火灾的频率更高，(v)淡水缺乏，(vi)农业和渔业生产受到威胁，(vii)与炎热气候相的关疾病和传染性疾病频发，以及(viii)遭受生命财产损失的风险更大。11.可靠的现代化能源服务对于人类可持续发展、促进经济增长、提高生活质量以及更好地提供教育和卫生保健服务至关重要。尽管便捷的能源供给并未被确定为千年发展目标(MDG)，但相关研究显示，如果没有现代能源服务，千年发展目标将不可能实现。用上能源是扶贫工作的关键要素。8如果缺乏能源，农村贫困人口就不得不使用木柴、木炭、动物粪便和各种废弃物等传统生物能源烹饪和取暖。据国际能源署估计，2004年发展中国家约有25亿人仍依赖传统的生物能源；其中有超过一半生活在中国（7亿人）和印度（5.65亿人）。9现代燃料和电力在日常生活中的应用也能够通过提高生产率和减少室内污染，来应对性别歧视问题。12.通过考察亚太地区能源发展的制约因素、发展前景及新出现的能源问题，可以看出，1995年能源政策仍是考虑发展中成员体需求的有效框架。能源效率、能源与环境、农6政府间气候变化专门委员会(IPCC)，2007年，《IPCC第四次评估报告：第一工作组的决策摘要——自然科学基础》，英国:剑桥大学出版社。7Stern,Nicholas，2006年，《斯特恩评估：气候变化经济学》，伦敦：英国政府财政部。8Modi,V.、S.McDade、D.Lallement和J.Saghir，2006年《千年发展目标的能源服务》，纽约：联合国开发计划署联合国千年项目能源部门管理援助计划和世界银行。9国际能源署，2006年，《世界能源展望2006》，巴黎。4村能源开发、结构性改革以及区域合作等政策要素仍然密切相关。本报告结合1995年能源政策以及2000年的评估、本次评估的结果，以及《2020战略》确定的发展重点，对一些关键政策议题展开了深入讨论（附录1）。三、能源政策13.为应对上述8—11段所描述的挑战，依据本次评估的结果和相关各方的意见反馈，总结经验教训，进行政策分析，本报告对1995年能源政策作了修订。2009年能源政策与《2020战略》一样，旨在使能源业务符合亚行的总体战略，强调能源安全，促进向低碳经济的转型，能源普遍服务，以及实现亚行建设“无贫困的亚太地区”的愿景。14.2009年能源政策的目标，是帮助发展中成员体建设可靠、充足、经济的能源供应体系，以实现包含社会、经济、环境可持续发展在内的包容性发展。该政策强调提高能效和开发可再生能源；能源普遍服务；以及推动能源部门的改革、能力建设和提高治理水平。15.为实现这些目标，政策实施必须以以下原则为基础：(i)用尽可能多的方法，在尽可能多的部门里优先扩大对提高能效和开发可再生能源项目的支持。这将(a)缓解化石燃料需求增长和能源价格上涨的压力，(b)加强能源安全，及(c)减少温室气体排放。(ii)从多个方面入手，努力为包容性的经济增长提供能源服务；并加快实施向社区和各类组织提供能源服务的项目。如果没有现代能源服务，千年发展目标将不可能实现，因此让人人用上能源是扶贫工作的关键要素。(iii)在能源领域促进有效的区域合作，以加强能源安全。(iv)重视推进能源领域的改革、加强能力建设和提高治理水平，以增加投资和有效利用资源。鼓励私营部门（及公私合营）参与，通过竞争提高能源部门效率，扩大资金来源，但这不能作为改革的昀终目标。5(v)能源部门的所有投资都必须符合亚行关于环境、非自愿迁移及保护本地居民的政策，以确保受影响的人群免受贫困风险，针对弱势群体的扶持计划需要同步设计和开展。(vi)亚行不资助核能发电。(vii)由于煤炭和石油是国际贸易商品，具有既定的利益格局，因此除电厂自产自用的煤矿，以及边际油田和已探明储量的油田，亚行将不资助煤矿和油田开采。(viii)作为地区性智库，亚行将推广卓越的知识管理，分享各种经验教训。亚行还将支持和协助发展中成员体进行技术转让和推广应用。(ix)亚行将与一系列发展伙伴展开合作，包括国际开发机构、多边和双边机构、私营部门、非政府组织、社区组织以及慈善基金会等。(x)根据每个发展中成员体的具体情况规划和设计协调措施，特别是太平洋地区的发展中成员体，因为它们能源资源有限，具有独特的脆弱性。(xi)政策的执行情况将通过效果框架（第49段）进行监测。四、政策实施16.按照2009年能源政策的目标，政策实施考虑了新出现的问题及其解决方案，从既往项目中汲取的教训，以及包括世界银行在内的其他发展伙伴的实践经验；并参考了对化石燃料、发电和集中供暖、电力部门的改革与结构调整、地区合作及太平洋地区发展中成员体的特殊需求等相关问题的研究。本政策实施也体现了《2020战略》的重点，优先考虑与能源相关的议题，并确定适应地区、全球及技术背景未来的变化所需要的制度能力。17.亚行将寻求与更多领域的发展伙伴进一步合作，以更有效地实施能源政策。为了给能源领域的新项目——如能源效率行动和碳信用市场计划等——动员必要的资金和模式，设立了融资伙伴基金和信托基金。这些基金已经开始运转，共同为具体的项目和行动提供资助。亚行还将与气候投资基金等全球气候变化基金密切合作，以帮助其发展中成员体向6低碳经济转型。10亚行将(i)继续寻求联合融资承诺，(ii)分享知识和经验，以及(iii)与各发展伙伴加强协作。由于亚太地区能源部门的投