论新时期人民调解的重要性论文

-1-论新时期人民调解的重要性摘要:人民调解是依靠人民群众的力量实行自我教育、自我管理、自我服务，解决民间纠纷的一种自治活动，是一项具有中国特色的法律制度，享有“东方经验”的美誉。它通过人民群众自己选举出的调解组织，专门调解民间纠纷，协助政府化解社会矛盾，增进人民内部团结，维护社会稳定。进一步做好新时期人民调解工作，将大量矛盾纠纷化解在第一线，化解在萌芽状态，有利于国家长治久安，是利国利民的大好事。笔者结合自身工作实践，运用所学的法律知识，撰写此文，旨在通过对人民调解这一法律制度的论述和探讨，与广大调解员、基层法官和司法行政工作者共同推进人民调解工作，正确运用并使之不断完善和发展，成为化解矛盾纠纷、维护社会稳定的重要武器，成为我国民主法制建设的重要内容。通过对新时期人民调节有关问题的探索，有助于我们在工作中正确运用法律赋予我们的权力，有利于充分发挥职能优势，努力为完成好、维护好、发展好人民群众根本利益提供更好的服务。关键词:人民调解;新时期问题;对策人民调解是依靠人民群众的力量实行自我教育、自我管理、自我服务并解决民间纠纷的一种自治活动，是一项具有中国特色的法律制度，享有“东方经验”的美誉。它通过人民群众自己选举出的调解组织，专门调解民间纠纷，协助政府化解社会矛盾，增进人民内部团结，维护社会稳定。但目前，人民调解的优越性却没有得到很好的发挥，有统计显示，人民调解处理的民事纠纷的数量已经由20世纪80年代与法院一审民事受案数17:1的比例下降为目前的1:1。人民调解数量出现了大幅度下滑[1]，这种大幅下滑现象不仅给当事人带来沉重的经济负担，也浪费了宝贵的时间，也造成法院民事诉讼案件大幅度上扬，压力骤升。-2-一、人民调解的概念人民调解是在人民调解委员会主持下，依据法律、政策和社会主义道德，对民间纠纷进行规劝疏导，促使当事人互谅互让，解决纠纷的群众自治活动。这一定义体现了民间纠纷的一般特征，突出了我国人民调解的基本性质，也揭示了人民调解的重要地位。（一）人民调解的任务和原则基层司法实践中，人民调解坚持“调防结合，以防为主，多种手段，协同作战”的方针。1、人民调解有以下几个方面的任务：一是积极调解民间纠纷；二是深入开展纠纷排查、预防激化；三是大力开展法制宣传和社会主义道德教育；四是努力与基层民主法治建设相结合，深化人民调解工作的社会效果。2、人民调解工作要掌握以下原则：一是平等自愿原则；二是合法合理原则；三是不限制当事人诉讼权利原则。（二）人民调解协议的法律效力2002年9月5日最高人民法院颁布《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》（以下简称《若干规定》）的第一条开宗明义：人民调解协议具民事合同性质，擅自解除和变更人民调解协议违法。1、《若干规定》的重要意义。由于《民事诉讼法》第十六条第2款对人民调解协议的效力规定不明确，当事人以为达成的调解可以随意反悔，挫伤了调解组织和人员的积极性，也使基层法官在受理和审理涉及类似案件时左右为难，无法可依，导致近年来人民调解委员会受理的纠纷调解率、成功率下降。因此它具有以下意义：1、进一步完善我国的人民调解法律制度。法学界人士认为这一司法解释在人民调解制度的发展史上具有里程碑性质。2、为人民法院公正审理涉及人民调解协议的民事案件提供了法律依据。3、为建立起人民调解和法院诉-3-讼协调发展的良性机制创造了条件。它使“第一道防线”与“最后一道防线”有机结合，两种法律制度协调发展、相得益彰，共同为社会稳定、改革、发展服务。2、人民调解协议的有效构成要件。人民调解委员会调解纠纷应当在查明事实，分清是非的基础上，充分说理，耐心引导，消除隔阂，帮助当事人达成协议。调解协议书将作为民事合同对待，适用《合同法》有关合同成立和效力的规定，可以成为民事权利义务的发生依据。因而，不论合同纠纷、侵权纠纷、权属纠纷，还是不当得利、无因管理纠纷等，只要属于人民调解委员会的调解范围，由此而产生的协议，都具有独立的价值，即不依附于原有的纠纷事实而产生权利和义务。也就是说，合法有效的人民调解协议产生后，非因法定事由，不得改变。人民调解协议书本身具有当然的证据效力，原告请求履行调解协议时，只要举出了人民调解协议书，立案案由即可成立，并完成举证责任，不需对调解协议书存在的基础即原纠纷提供证据（目前其它调解组织或个人制作的调解协议还不能享受如此“待遇”）；当事人一方以原纠纷向人民法院起诉时对方当事人仅以调解协议书作为反驳证据，证明自己承担的义务仅限于人民调解协议书载明的义务。同时，依据《若干规定》第十条，人民调解协议具有债权内容的，债权人可以凭人民调解协议、公证书及执行证书向有管辖权的人民法院申请强制执行。归纳起来，人民调解协议书内容和形式上成立的有效要件包括以下几个方面：1、须经人民调解委员会调解；2、双方自愿，不带强迫性；3、当事人无重大误解，是真实意思表示；4、内容合法、合理，约定清楚；5、当事人签名盖章；6、人民调解员签名，并加盖人民调解委员会印章。二、新时期人民调解工作中存在的问题（一）人民调解的社会公信力不足，调解手段老化，是导致诉讼-4-案件增加的原因之一经人民调解委员会调解达成的协议书，不具任何法律效力，当事人可以反悔、不履行，造成人民调解的社会公信力不足，当事人与其花时间在无法律约束力保障的人民调解中空耗，还不如花点钱走具有法律保障的司法诉讼途径，这样促使了纠纷的解决从人民调解转向人民法院。社会转型的实质在于利益的调整与规则的重建，与此相伴而来的是纠纷的蜂拥而至。出于对法律和法院的信仰，人们希望尽可能地将纠纷提交法院，断诸于法。然而，“法治”不仅仅是“由法院来治”，塑造现代意义上的法院决不能仅仅是法院内部进行不断的“改革和创新”，而应当与其它多元化纠纷解决机构相辅相成，构筑起解决社会纠纷的多元化机制，将民事纠纷导入到法院外的机构解决，而不是鼓励人民斗讼公堂，以使法官的职责从“纠纷的解决者”转变为“法律问题的判断者”[2]。（二）人民调解员素质普遍偏低当前，调解组织的凝集力有所弱化，尤其是基层调解组织的人员来源，在很大程度上一直是靠志愿者和自觉奉献来维系，还有的靠担任村（居）自治组织的人员搭配兼职充数，具备业务素质的缺少热情，充满热情的又缺少业务素质，致使人员选拔的面比较狭窄，影响着人民调解事业的发展。随着我国经济的飞速发展，新类型纠纷案件的不断增多，人们找到调解组织时不仅要求解决矛盾纠纷，还常常要求“讨一个说法，还一个公道。”这就对人民调解工作提出了更高的要求，人民调解员必须提高自身素质才能迎接新的挑战。（三）对人民调解工作的宣传力度不够（1）自身宣传力度不够。人民调解员大多由居委会、村委会干部兼任，因客观上的案源减少导致主观上对自身调解工作不够重视，对自身机构、调解能力、调解范围、调解效力的宣传力度不够。-5-（2）老百姓对人民调解作用的认知程度也不同，很多辖区居民特别是甚至不知道居委会干部可以进行人民调解。（四）政府对人民调解的重要性认识不足，重视程度不够主要表现在：（1）日常工作经费没有保障，政府预算中没有明确的人民调解工作经费、工作补贴、培训费、表彰费等等，使人民调解工作难以蓬勃开展；（2）办公条件与人员组成上的不合理。现有的社区办公面积在逐步扩大，但人民调解工作室没有得到发展，相当多的社区连调解室都没有，不知要如何调解，到哪里调解。且调解委员几乎都是兼职的，委员们只有在干完本职工作后才能顾及兼职工作，这种依靠兼职人员为主力的事业能长期持续发展吗？一旦纠纷发生，去哪里找调解员，调解员有空调解吗？（五）人民调解协议书的效力不具有强制执行力，这大大影响了人民调解作用的发挥根据最高人民法院制定的《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》之规定，经人民调解委员会调解达成的、具有民事权利义务内容，并由双方签字或盖章的人民调解协议，具有民事合同性质。但是不同于人民法院制作的民事调解书或民事判决书的是：（１）人民调解协议不具有强制执行力，经法院认定最多作为证据使用。（２）在调解过程中如果一方当事人反悔就浪费了调解人员所有的努力和劳动。（３）在给付金钱的案件中，负有给付义务的一方可能会利用人民调解协议拖延时间、转移或逃避债务，损害另一方的利益。三、新时期我国农村和企事业单位改革发展中存在的问题据不完全统计，近年来，人民调解委员会受理的纠纷呈下降趋势，从近几年伊宁市调委会调处纠纷情况看，婚姻家庭纠纷，2001年调处1144起，2002年调处779起，2003年调处785起；2004年调处634起；邻里纠纷，2001年调处280起，2002年调处192起，2003年调处162起；2004年调处168起，房屋宅基地，2001年调处204起，2002-6-年调处20起，2003年调处59起，2004年调处84起。（一）新时期农村的矛盾纠纷基层是司法行政工作的重点和关键，同时也是难点和薄弱点〔3〕，“三农”问题是关系我国改革、开放和现代化建设全局的重大问题，人民调解具有重要性和紧迫性。新时期农村体制正在向市场经济体制转轨，农业小生产经营方式向产业化、现代化经营方式转变的过程之中，农业、农村和农民中出现了许多新情况、新问题，加之农民参政议政意识不强，缺乏积极性和主动性〔4〕。一些地方在经济大发展的同时，却出现上访量大、集压，群众告状无门，干群关系恶化的情况。不稳定因素依然存在。主要有：一是农村土地承包纠纷和由此产生的使用权、经营权、分配权纠纷突出，这类纠纷引起的上访量大，甚至引发群体性的械斗事件；二是农民负担过重，不合法不合理，村务不公开，干群矛盾恶化；三是黄赌毒、封建迷信、非法宗教等现象死灰复燃，容易引起自杀和“民转刑”；四是重男轻女、家庭暴力、赡养老人、离婚纠纷增多；五是征地拆迁、安置补偿纠纷调处难度大；六是农民工工资拖欠问题严重；七是安全生产形势严峻，事故调处困难。例如：2003年4月，伊宁市喀尔墩乡调委会成功调解了一起家庭纠纷，使两个“仇家”变为一对亲家，在群众中传为佳话。辖区居民库尔班江（哑巴）与伊达亚提（哑巴）非法同居造成伊达亚提怀孕八个月，而库尔班江父亲及其家人拒不接受事实，致使伊达亚提的父亲扬言要用刀砍杀库尔班江的父亲，两个平静的家庭也就成了仇家。辖区调委会得知情况后，立即组织人员进行调解。调委会采取了一系列行之有效的措施：一是动之以情，晓之以理，说服库尔班江承认事实，用了一个多月时间，终于做通了他的思想；二是向伊达亚提的父亲宣传法律知识，使他能够认识到持刀杀人的犯罪性质和后果；三是在条件成熟之机，根据库尔班江和伊达亚提原来就有感情-7-基础以及二人均已达到法定结婚年龄的实际，分头再做两个家庭主要成员的思想工作，希望他们尊重孩子的意愿。2004年5月21日，两位年轻人终于走入了婚礼殿堂，两个仇家从此也变成了亲家。（二）新时期企事业单位改革中的矛盾纠纷群体化，易激化；复杂化，难度大，这就是新时期企事业单位改革中矛盾纠纷的特点。特别是企事业单位劳动人事制度改革触及了部分人的切身利益，势必产生大量而复杂的矛盾纠纷，不及时调处可能导致激化。四、对加强新时期人民调解工作的一些思索和探讨当前和今后一个时期，我们的人民调解工作必须紧紧围绕改革发展稳定大局，坚持“调防结合，以防为主”的方针，结合这一点，本人有如下思考：（一）切实加强对人民调解工作的领导和指导执政部门要把人民调解工作列入重要议事日程，认真研究人民调解工作中遇到的新情况、新问题，不断推动人民调解工作制度、体制和机制的创新。要把强化依法调解作为加强人民调解工作的中心环节，建立健全全面排查与专项治理相结合、排查调处矛盾纠纷与法制宣传教育相结合、定期排查与专项排查相结合的工作新机制，把握调解工作的主动权，抓早、抓小、抓苗头，努力做到法、情、理相结合，提高调解质量，不断增强调解工作的权威性和实效性。人民法院要高度重视人民调解委员会及时化解社会矛盾、维护社会稳定的作用，加强对人民调解工作的支持和业务指导，做到不缺位、不错位、不越位，在审判工作中要对人民调解组织根据法律、社会主义道德、善良风俗和习惯等社会规范促成当事人自愿达成的调解协议予以支持，不能简单