中华人民共和国宪法解释程序法(专家建议稿)》及其说明

中华人民共和国宪法解释程序法（专家建议稿）》及其说明作者：韩大元等编者按：2005年底，中国人民大学宪政与行政法治研究中心承担了司法部《宪法解释程序研究》课题，由中国法学会宪法学研究会会长、中国人民大学法学院教授韩大元主持，中国政法大学、山东大学、国家行政学院、首都师范大学等单位的多位专家学者共同参与研究。课题组研究了大陆法系和英美法系宪法解释制度，召开了三次学术研讨会。在此基础上，课题组最终形成了《中华人民共和国宪法解释程序法》（以下简称《宪法解释程序法》）的专家建议稿。现将该“建议稿”及其说明公布，以飨读者。中华人民共和国宪法解释程序法（专家建议稿）第一章总则第1条〔立法宗旨与依据〕为了维护宪法的尊严，保障社会主义法制的统一，规范解释宪法的活动，根据宪法，制定本法。第2条〔忠于宪法原则〕解释宪法应当遵循宪法的规定和基本原则。第3条〔人权与秩序原则〕解释宪法应当尊重和保障人权，维护宪法秩序的稳定与和谐。第4条〔程序法定原则〕解释宪法应当依照本法规定的程序实施。第二章宪法解释的主体与事由第5条〔解释的主体〕全国人民代表大会常务委员会行使解释宪法的职权。全国人民代表大会常务委员会依申请解释宪法的，按照本法规定的程序进行。全国人民代表大会常务委员会主动解释的，按照本法第五章、第六章的程序进行。第6条〔解释的事由〕有下列情况之一的，全国人民代表大会常务委员会可以解释宪法：（一）宪法的规定需要进一步明确具体含义的；（二）宪法实施中出现新的情况，需要明确适用宪法依据的；（三）法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等规范性文件可能与宪法相抵触的。第三章宪法解释请求的提起第7条〔请求解释的主体〕一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业单位组织和个人，可以向全国人民代表大会常务委员会提出解释宪法的要求。第8条〔预防性解释的请求主体〕国家机关在制定法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等规范性文件时，认为需要对宪法进行解释的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出解释宪法的要求。全国人民代表大会常务委员会应当受理。第9条〔抽象审查性解释的请求主体〕国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会，60人以上全国人民代表大会的代表或者一个代表团，认为法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等规范性文件同宪法相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求。全国人民代表大会常务委员会应当受理。前款规定以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等规范性文件同宪法相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议。由常务委员会工作机构对建议进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。第10条〔具体审查性解释的请求主体〕地方各级人民法院、专门人民法院（或法官）在审理案件过程中，认为所适用的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等规范性文件同宪法相抵触的，应裁定中止诉讼程序，提请最高人民法院，由最高人民法院决定是否向全国人民代表大会常务委员会提出解释宪法的要求。当事人认为所适用的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等规范性文件同宪法相抵触，向人民法院书面提出的，而人民法院（或法官）认为确实存在抵触的，应裁定中止诉讼程序，提请最高人民法院，由最高人民法院决定是否向全国人民代表大会常务委员会提出解释宪法的要求。最高人民法院在审理案件过程中发生前款的情形，可以向全国人民代表大会常务委员会提出解释宪法的要求。最高人民法院提请解释宪法的，全国人民代表大会常务委员会应当受理。第11条〔个人请求的条件〕任何人认为自己的基本权利受到国家机关和国家工作人员的侵害，穷尽所有的法律途径仍得不到救济时，可以向全国人民代表大会常务委员会提出解释宪法的请求。全国人民代表大会常务委员会应当受理。第12条〔请求提出的方式〕提请解释宪法的要求和建议，应以书面方式提出，并说明理由。宪法解释请求书应载明请求人的姓名、住址、联系方式，请求事由，具体的宪法规定，需要解释宪法的理由等内容。宪法解释请求书可以信件和数据电文（包括电报、电传、传真和电子邮件）等方式送交全国人民代表大会常务委员会，特殊情况可以直接送达。第四章宪法解释请求的受理第13条〔接收机构〕宪法解释的请求由全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会接收。收到解释请求后，法制工作委员会应予以登记、送达回执，并对申请人是否具有提请资格、宪法解释请求书是否符合要求作出初步审查。法制工作委员会应于10日内将符合要求的宪法解释请求书转交法律委员会；对于不符合要求的，法制工作委员会作出不予受理的决定并书面说明理由。第14条〔请求的处理〕全国人民代表大会法律委员会接受解释宪法的请求后，应在60日内就是否需要解释宪法提出意见。需要延长时日的，经委员长会议批准，可延迟30日。法律委员会认为没有必要解释宪法的，应予驳回，并将驳回理由书面告知提请解释的请求人。第15条〔决定解释〕全国人民代表大会法律委员会审查后认为确有必要解释宪法的，应当提出书面意见，提交全国人民代表大会委员长会议讨论决定。委员长会议认为需要解释宪法的，应启动解释程序。委员长会议作出解释或不解释宪法的决定后，法律委员会应书面告知提请解释的请求人。第五章宪法解释案的起草与审议第16条〔宪法解释咨询委员会〕全国人民代表大会常务委员会设立宪法解释咨询委员会。第17条〔解释案的起草〕经全国人民代表大会常务委员会委员长会议讨论决定需要解释的，由全国人民代表大会常务委员会法律委员会征询宪法解释咨询委员会的意见，拟订宪法解释案。第18条〔解释案的初步审议〕宪法解释案由全国人民代表大会常务委员会法律委员会初步审议后，提交全国人民代表大会常务委员会，由委员长会议决定列入常务委员会会议审议议程。第19条〔解释案的提出〕宪法解释案应在全国人民代表大会常务委员会全体会议召开之前的五日内印送常务委员会全体委员。宪法解释案应由全国人民代表大会常务委员会以会议的形式进行审议。全国人民代表大会法律委员会根据常务委员会会议的审议意见对宪法解释案修正后，可付诸表决。审议中仍有重大问题需要进一步研究的，由委员长会议提出，经全体会议同意，可以暂不付表决，交法律委员会和有关的专门委员会进一步审议。因各方面对解释宪法的必要性、可行性等重大问题存在较大意见分歧搁置审议满两年的，或者因暂不付表决经过两年没有再次列入常务委员会会议议程审议的，由委员长会议向常务委员会报告，终止审议该宪法解释案。第六章宪法解释的通过与效力第20条〔宪法解释的通过〕宪法解释案由全国人民代表大会常务委员会全体委员的三分之二以上的多数通过。第21条〔宪法解释的公布〕宪法解释应包括解释的编号、解释的主文、解释的理由、解释的时间等内容。宪法解释由全国人民代表大会常务委员会发布公告予以公布。在常务委员会公报上刊登的文本为标准文本。第22条〔宪法解释的效力〕全国人民代表大会常务委员会对宪法的解释具有法律效力。宪法解释公布后，相关的法律、法规等应及时作出适当的调整。第23条〔全国人大的审查〕全国人民代表大会有权改变或撤销全国人民代表大会常务委员会作出的不适当的宪法解释。第七章附则第24条〔生效时间〕本法自二〇××年××月××日起实施。关于《中华人民共和国宪法解释程序法（专家建议稿）》的说明2005年底，中国人民大学宪政与行政法治研究中心承担了司法部《宪法解释程序研究》课题，由中国法学会宪法学研究会会长、中国人民大学法学院教授韩大元主持，中国政法大学、山东大学、国家行政学院、首都师范大学等单位的多位专家学者共同参与研究。课题组研究了大陆法系和英美法系宪法解释制度，召开了三次学术研讨会。在此基础上，课题组最终形成了《中华人民共和国宪法解释程序法》（以下简称《宪法解释程序法》）的专家建议稿。现将建议稿中的若干重要问题做一个简要的说明。一、制定宪法解释程序法的必要性宪法解释是护宪者神圣而不可推卸的使命。1982年宪法赋予全国人民代表大会常务委员会解释宪法、监督宪法实施的权力。1982年宪法先后修改了四次，适应了政治和社会的发展。但并不是所有的问题都必须经过宪法修改才能弥合宪法规范与社会现实之间的缝隙，解释宪法也是一种重要的途径。解释宪法与修改宪法相比，更为灵活，更有利于节约立法成本，更有利于维护宪法的稳定性和权威性。而且，修改宪法很大程度上只是宪法适应社会的变化，它并没有体现出宪法调整、控制社会的效力；而宪法解释则既包含着发展宪法并使其适应社会发展的功能，也包含着实施宪法并使宪法发挥调控社会的功能。宪法的最高法性质要求建立起包含宪法解释制度在内的宪法实施制度，而不是仅仅让宪法被动地适应社会的变化。2007年10月15日，胡锦涛同志在党的十七大报告再次强调要“加强宪法和法律实施……维护社会主义法制的统一、尊严、权威”。何以维护宪法的权威？只能系于加强宪法的稳定实施，解释宪法，发挥宪法的实际功效。当然，在某些制度是无法通过解释宪法获得正当性的时候，也需要修改宪法。但即便是修改了宪法，也还是需要宪法解释制度，使修改之后的宪法真正运作起来，而不是形同具文。宪法不仅仅具有确认的功能，更重要的是具有调整的功能。民众对宪法的信仰来源于宪法的有效实施。考察1982年宪法实施以来的历史可以发现，中共中央一直都十分重视宪法解释的功能，只是没有引起社会上的足够重视。1993年，中共中央在《关于修改宪法部分内容的建议的说明》中指出：“这次修改宪法不是全面修改，可改可不改的不改，有些问题今后可以采取宪法解释的方式予以解决。”同时认为，必要时可以对社会主义市场经济的具体内核做出宪法解释。1999年，李鹏同志在“修改宪法征求意见座谈会”上亦指出：“修改宪法事关重大，这次修改只对需要修改的并已成熟的部分内容进行修改，可不改和有争议的问题不改。宪法赋予全国人大常委会解释宪法的职权，因此有些问题将来可以通过全国人大常委会关于宪法的解释来解决。”2002年12月4日，胡锦涛同志在首都各界纪念宪法公布施行二十周年大会上的讲话中指出：“全国人大及其常委会……要切实担负起监督宪法实施的职责，坚决纠正违宪行为；要切实履行解释宪法的职能，对宪法实施中的问题做出必要的解释和说明，使宪法的规定更好地得到落实。”值得注意的是，中共中央高度重视宪法解释权的功能，但这一主张始终未能上升为国家意志，转化为法律。为了维护宪法的尊严，保障社会主义法制的统一，规范解释宪法的活动，制定《宪法解释程序法》这一部专门法律是非常有必要的。而且近年来宪法解释的理论研究较为成熟，基本上可以为国家的宪法解释提供理论支持。宪法解释制度是维护宪法稳定性、促进宪法发展、发挥宪法调整功能的基本形式之一。党的十七大提出的重大理论与思想是符合宪法的，一些创新的理论与思想也可以通过宪法解释来赋予其法律效力的。党的许多主张是可以通过宪法解释来与宪法相契合的。例如，十七大报告中提出的“中国特色社会主义理论体系”、提出要将政治协商进入决策程序等可以通过解释宪法序言第七自然段、宪法第四修正案关于政治协商制度的规定来赋予其法律效力。某些党的主张虽然不适合直接写入宪法，但也可以透过宪法解释确认其权威。二、草拟宪法解释程序法的总体思路《宪法解释程序法》是一部关涉宪法实施和监督的法律，它能否得到有效实施，直接关系宪法的命运和前途。第一，《宪法解释程序法》是一部法律。之所以要立法而不是制定一部内部的议事规则，是因为解释宪法的活动涉及国家的根本法，其解释具有法律效力。更重要的是，解释活动并不是对内发生效力，而是会影响到国家权力的运行和人民权利的保障。故而，制定法律是妥当的。第二，《宪法解释程序法》的立法意图在于，既能让宪法解释有可能运作起来，又不会因为宪法解释给国家和社会带来不必要的冲击。故而建议稿对于提请解释宪法的条件、审议宪法解释的程序均做较为严格的限制。第三，《宪法解释程序法》专家建议稿的框架主要是按照解释宪法的过程而设计的。首先是