中国供给侧改革与危机赛跑的制度重构

1中国供给侧改革：与危机赛跑的制度重构本文系均衡博弈（北京）研究院研究报告《中国供给侧改革（宏观战略篇）——与危机赛跑的制度重构》第四部分。1改革的清单：来自顶层设计的系统重构十八届三中全会提出了本轮改革的总体目标和领域部署。总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。改革重点是经济体制改革，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。改革领域包括政治体制、文化体制、社会体制和生态文明体制以及党的建设制度。十八届五中全会细化了三中全会的目标和部署，审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》。全面建成小康社会新的目标要求：经济保持中高速增长，在提高发展平衡性、包容性、可持续性的基础上，到2020年国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番，产业迈向中高端水平，消费对经济增长贡献明显加大，户籍人口城镇化率加快提高。农业现代化取得明显进展，人民生活水平和质量普遍提高，我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。国民素质和社会文明程度显著提高。生态环境质量总体改善。各方面制度更加成熟更加定型，国家治理体系和治理能力现代化取得重大进展。创新、协调、绿色、开放、共享，是“十三五”期间要树立并切实贯彻的发展理念。2改革的成本：不矫枉难以及正，不猛药何以去疴知己知彼，百战不殆。在全球金融危机继续深化、量化宽松无以复加与国内产能过剩严重、社会杠杆率居高不下的大背景下，本轮供给侧改革面临着复杂的国内外环境。认清改革需要支付的成本，是改革顺利推进的前提条件。（1）调整加剧、痛苦加深通缩背景下，过剩产能与债务之间的转换，造成了货币政策的失灵；借助市场机制和政府支持，进行结构特性改革，出清产能、提高企业行业集中度、解决企业盈利难题，是问题的核心。需产能削减规模过大，影响社会稳定。当，“四万亿”投资，遭遇欧美各国政府“削减福利、整固财政”的需求削减、再工业化及贸易保护政策时，国内产能过剩的严重性被急剧放大。钢铁、煤炭、水泥、有色等重、化工产业产能已占全球产能5成左右，以全球需求计算，当前产能过剩比例过高，需削减产能幅度2较大。以钢铁产业为例，2014年底，我国粗钢产量82269.8万吨，占全球粗钢总产量的49.5%，过剩产能高达1.3-1.5亿吨。如此大规模比例的产能削减，对国内就业、地方财政、社会稳定的影响过大。企业负债比例过高，对银行拖累较深。企业过高的负债比例（非金融企业123.1%的负债率，全球主要经济体中最高），及对未来经济增长预期的转变，使企业部门的“三去”措施（去库存、去产能和去杠杆），恶化了经济的通货紧缩状况。导致企业经营压力变大，资产缩水甚至债务增加，推动企业部门和全社会负债率持续上升。而，国内高比例的间接融资，使企业负债易形成银行业的不良资产，诱发系统性金融风险。故，当前，所需调整规模过大（削减产能规模）、链条过长（各大产业），并已逐步形成对金融系统的拖累，对社会的影响造成的痛苦（失业与社会稳定）将是极其深刻而广泛的。（2）成效时滞，周期拉长改革成效无法立竿见影，具有较长的时间滞后性。里根的改革，始于1980年，但，其对经济推动的效果在1983年方才显现。时间滞后长达3年。98-2002年经济困境与本轮改革背景的原因较为相似。皆由信贷及固定资产投资的无序扩张，引发的投资回报率持续下降及长时间去杠杆过程；及97年亚洲金融危机（07年金融危机），带来的外部需求环境的动荡及人民币汇率不贬值的承诺，加剧了国内经济的恶化。1998-2002年，政府，一方面对抗通缩，在需求端，政府采取逆周期的宏观政策；同时积极推动结构性改革。但，借助WTO及住房市场改革的双重红利动能下，2003年，即5年后，经济方才走出通缩周期。故，解决过剩产能所带来的信用扩张、债务积累，清理社会不良信用、产能债务重组及破产等问题，从历史经验上看，成效时滞较长、周期显现较慢，需保持足够定力。（3）威权推动、集权形态供给侧改革的实质是，自由竞争向垄断竞争过渡的阶段。通过过剩产能的出清，推动行业企业间的兼并重组，形成实质性的行业卡特尔联盟，提高其对行业产品价格及资本回报率的影响力，引导资金回归实体；并借机抢占全球市场份额，形成跨国企业集团，反哺国内，夯实资产泡沫。效率的提升，行业冠军的诞生，势必带来原有产业就业岗位的减少、失业率的上升。社会失业率上升、民众生活艰难。对现状的不满、民粹主义的抬头及危机下制度效用的收敛，易造成社会共识的断裂，加大结构调整的难度。政府的措施与应对，需更加强有力且谨慎。非常之时，需非常手段。“权威的确立先于对权威的限制。人类可以无自由而有秩序，但不能无秩序而有自由。”当此危机之下，民粹主义屡屡抬头、社会共识难以形成、改革成本无法转嫁、惰政情绪容易弥散、措施推动难度持续增加，故，非常之时，需非常手段；强力手段，威权推动，由此产生的集权组织与形态，或不可避免。（4）格局打破、利益重分过剩产能出清、推动债务重组的核心在于：打破“地方诸侯经济”，清理相关裙带资本，重树市场机制。3首先，产能出清的主要目的和方向是，组建国内跨国企业集团，以资本输出及产能输出方式占取全球市场份额、获取超额资本收益。现今，过剩产能所在的产业高比例集中于于“四万亿”之后的地方投资，且，正成为部分地方主要的就业、税收及GDP增量来源。是故，由谁牵头重组、彼此利益如何协调，是本轮供给侧改革面临的首要难题之一；若解决不好，或将面临地方政府及其权益的抵制，错过最佳时间窗口。其次，债务重组的主要目的和方向是，提高债务透明度，量化债务指标，完善偿债主体，制定相关法规、以形成法律规定与市场约束的双重机制来控制债务总量和债券市场的有序。核心要义则是，构建地方债务形成刚性市场约束机制。建立“债务总额/GDP”、“债务总额/一般预算收入”的刚性量化指标，透明化地方债务规模，并定期公布；通过资产证券化、“售后返租”、公私合营（PPP）等方式来化解债务风险。故，供给侧改革能否有序推进，核心在于能否对央地当前格局进行破局，完成对现有利益的梳理及重分，在灵魂深处动手术刀。3改革的风险：可能影响改革推进的六大问题（1）市场出清问题供给侧改革的核心，是降低企业的制度性交易成本，包括交易成本、各种税费、融资成本、社会保障成本等，从而增强企业创新能力、提高供给质量与效率、改善供给结构，最终提高全要素生产率。当前，在通缩背景下，借助市场机制和政府支持，进行结构特性改革，出清产能、提高冠军企业的市场份额，扭转PPI指数连续43个月下降趋势，解决企业盈利难题，是问题的核心。故，产能出清将面临，由谁牵头重组、地方就业平衡、财税利益如何协调的问题。钢铁、有色、化工、能源、煤炭等位于不同地方行政区域内的过剩产能，某些企业甚至为当地主要的就业岗位提供者。是故，如何平衡产能出清、债务重组过程中，各个地方主体的财税利益协调、就业平衡问题、管理团队协调及重组后企业内部股权比例及组成问题。避免“拉郎配式”的非市场化重组，及效率无法提升的问题。（2）失业保障问题供给侧改革推动后，带来效率的提升与行业冠军的诞生，同时势必带来原有产业就业岗位的减少、失业率的上升。80年美国里根改革伊始，国内失业率由7.2%攀升至82年10月份10.8%的阶段性高位；英国撒切尔夫人改革期间，失业率由1979年的5.30%攀升至1984年5月的11.90%。同样，98-02期间，政府进行结构性改革，推动国有部门关闭重组与减员增效、管制放松与扩大私有部门准入，显著提升了经济增长的潜力。但，国有企业数量下降约4万家，员工数量下降超过三千万。故，针对失业员工的社会兜底问题，需加强现有的社会保障体系。实行社保账户全国统筹与个人账户相结合的城镇职工养老和医疗保险制度；建设安置职工下岗的社会安全网，成立诸如再就业中心等机构，解决失业员工的生活保障难题；加大社会治安治理力度等举措，降低社会痛苦指数、舒缓社会整体张力。同时，建议去除国内阻碍劳动力迁移的制度壁垒，大力发展国内服务业，创造新就业岗位，为底层民众构建兜底就业网络。（3）改革节奏问题4危机后，为对冲危机美欧中日等国所宽松超发的天量货币及流动性，无法实质性消灭。仅由于，当前的过剩产能及欧美国家的再工业化政策，加剧了全球范围内的产能过剩，并形成了实体经济的通缩；且宽松流动性，进入全球金融市场及房地产市场。而货币无法被危机消灭，爆发通胀的诱因仍在。当产能过剩被政府、市场及危机主动或被动清理后，若一旦出现严重自然灾害或其他“黑天鹅”事件，或因过于投机的资产泡沫破裂，则将导致宽松的货币涌入实体。天量货币，在短缺背景下涌入消费产品领域，势必会重演一轮2010年曾有过的“蒜你狠”、“豆你玩”、“姜你军”、“糖高宗”等资金驱动下的商品炒作狂潮。届时，一轮类似于2010年的通胀将重新出现。故，在通缩向通胀演变的最后时间窗口，应大力推动供给侧改革，引导过剩产能供给侧减量和结构调整，恢复企业盈利能力，实现转型再平衡，是解决问题的唯一突破口。并解决因货币传导机制阻滞，引发的资产泡沫问题，夯实国内资产硬度，引导经济软着陆。（4）防止供给侧改革的“过度管理”倾向鉴于，产能出清、债务重组的产业企业与地方政府联系紧密，甚至部分为地方政府的心头肉，需防止政府的“过度管理”倾向，避免权力主导和拉郎配现象。现今，过剩产能的重灾区，高比例集中于“四万亿”之后的地方投资行业产能，且以重、化工产业为主。由于，产能出清及债务重组，一方面，会影响部分地方政府就业、税收及GDP业绩；另一方面，则对地方国企及平台企业的资产及债务进行梳理，对其进行刚性约束和透明化。由于直接影响地方政府当前和未来的利益，需避免政府的“过度管理”和以亲疏远近的选择倾向。故，供给侧改革需以市场机制为主导、以效率优先为考量、以企业竞争力为参考，避免政府权力过度影响。（5）改革政策的稳定性和持续性鉴于，国内经济，既面临，产能出清、债务重组的紧迫形势；又面临，国内品质型产品市场需求旺盛、产能空缺、消费外流的市场机会。既面临，在旧产能中，推动兼并重组，形成实质性的行业卡特尔联盟，提高企业对行业产品价格及资本回报率的影响力，并借机抢占全球市场份额，反哺国内，形成旧复苏；又面临，在新增长中，依托互联网、信息等技术储备及国内品质型产品市场需求空缺，为企业发展指引，引导企业在产业价值链上的快速上移，利用良好的市场契机，填补国内市场空缺，打造新增长。由于，旧产能与新市场、旧复苏与新增长之间，政府各部门利益侧重点各不相同，需要政府分别对待。故，需加强政府各部门间的政策协调性，保持改革政策的稳定性和持续性。避免出现，《关于加强地方政府性债务管理的意见》（43号文）、《清理规范税收优惠政策的通知》（62号文件）等类似政策，对原有国内经济运行机制的干扰；又因为地方政府的强力反弹及可实施性有待商榷，结果《关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题意见的通知》（40号文）否定了43号文，《关于税收等优惠政策相关事项的通知》（25号文）否定了62文。避免再次出现类似左手打右脸、翻来覆去调整折腾的政策，影响正常机制的运行，影响改革政策的有效性、权威性、稳定性与持续性。（6）改革设计的战略性和实施性当前，所面临的国内外经济形势、国际地缘异常复杂！鉴于，5改革设计，既需要，在央地当前格局上进行破局，对现有利益进行梳理及重分，在灵魂深处动手术刀；又需要，以市场机制为核心，清理相关裙带资本，避免权力的过度干扰。改革设计，既需要，对地方政府间利益进行协调，对所属各地方国有资产重组及出清，劝其放弃对GDP的魂牵梦绕；又需要，让地方政府高度警惕不懈怠，重视失业潮对社会稳定的冲击，安抚失业同胞，降低其痛苦指数，舒缓社会整体张力。改革设计，既需要，对旧复苏与新增长各出奇招，各部门充分考量彼此难处，改革政策的稳定与持续需要妥协与谈判的艺术；又需要，在民粹主义抬头、社会共识难以形成、措施推动难度持续增加之际，以全局利益至上，挟集权组织、非常手段，以威权推动。故，改革设计，即需要，虽千万人吾往矣的勇气；