中国小城镇系统规划研究

1中国小城镇系统规划研究祁志超[e-mail]二、写作提纲（基本思路、主要观点、论文框架结构）一、我国小城镇发展及规划情况(一)小城镇发展及规划概念(二)小城镇发展规划的历程及现状二、我国小城镇发展规划存在的主要问题（一）缺乏有效的规划1、小城镇发展缺乏有效规划2、小城镇建设缺乏有效规划3、小城镇管理缺乏有效规划（二）缺乏系统规划1、小城镇发展缺乏系统规划2、小城镇建设缺乏系统规划3、小城镇管理缺乏系统规划4、规划、建设、管理缺乏系统规划三、国外小城镇系统规划研究成功案例及分析(一)注重发展系统规划(二)注重建设系统规划(三)注重管理系统规划四、促进小城镇健康发展的系统规划对策(一)明确小城镇发展的系统规划思想1、以人为本的和谐状态2、可持续发展(二)坚持小城镇发展的系统规划方法1、复合、开放的思维2、控制引导动态过程的思想3、多样可选择性的思想(三)健全完善小城镇发展的规划系统1、健全完善发展规划系统2、健全完善建设规划系统3、健全完善管理规划系统2摘要自1998年10月14日中共十五届三中全会首次正式提出“小城镇，大战略”后，小城镇发展问题被摆到各级政府面前。在经济主导的政绩理念下，十几年五花八门、各式各样的发展之路后，小城镇发展却面临矛盾重重、困难多多的严峻挑战，一些地方甚至到了走投无路的地步。小城镇发展问题关系到了我国经济能否持续快速发展，关系到社会的能否稳定和发展。建制镇是农村一定区域内政治、经济、文化和生活服务的中心，是城市和乡村的联系纽带。2013年全国建制镇有20113个，是小城镇的构成主体。本文以建制镇发展为研究对象，围绕小城镇发展中的规划、建设、管理三个环节，对小城镇发展问题进行系统规划做了初步研究。正文分为四个部分。第一部分分四个时间阶段介绍了小城镇发展及规划从解放初期的停滞，到改革开放后的兴起，到1998年后的快速发展，最后到了18大至今的连续两年降速。目前如何进行小城镇发展规划成为重点研究的问题。第二部分从缺乏有效规划和缺乏系统规划两个层次，围绕规划、建设、管理，对小城镇发展规划目前存在的问题进行了分析。认为问题根源在于规划、建设、管理的每个环节都没有完善的系统规划，并且三个环节也没有形成有机整体、没有相关联的系统规划。第三部分从规划、建设、管理三个方面分别对美国、德国、日本小城镇发展中的采取系统规划取得成功的案例进行了分析，并梳理出美国、德国、日本采取系统规划的方法注重发展系统规划、建设系统规划、管理系统规划的成功经验和办法。第四部分对如何从系统规划角度促进小城镇健康发展进行了全面阐述。一是明确树立以人为本的和谐状态、可持续发展的系统规划思想。二是坚持用系统规划方法。运用复合开放的思维方法、动态过程导控的方法和多样可选择性的方法进行系统规划。三是从规划、建设、管理三个方面详细阐述了如何健全完善小城镇规划系统，有效实现对小城镇的系统规划。关键词：小城镇；规划；建设；管理；系统规划3改革开放30年来，我国的城镇化水平迅速提高，以建制镇为典型的小城镇，成为了城镇化的重要组成部分。尤其是1998年10月14日中共十五届三中全会首次正式提出“小城镇，大战略”后，小城镇发展课题被摆到各级政府面前。不少学者和政府部门把小城镇建设视作了转移农村人口、实现产业平衡、提高国家城市化水平的一大法宝。然而在经济主导的政绩理念下，经过十几年五花八门、各式各样的发展之路后，中国小城镇发展却面临矛盾重重、困难多多的严峻挑战，一些地方甚至到了走投无路的地步。小城镇发展问题关系到了我国经济能否持续快速发展，关系到社会的能否稳定和发展。从世界范围来看，无论是发达国家还是发展中国家也都非常重视科学规划城镇建设，对小城镇发展进行科学规划已成为城镇化研究和实践者的共识。研究小城镇科学规划对于解决我国小城镇发展中的主要问题、促进健康发展非常必要和迫切。一、我国小城镇发展及规划情况(一)小城镇发展及规划概念1、小城镇小城镇，字面理解即较小的城镇，是以从事非农业活动人口为主体的居民点，是一定区域的政治、经济和文化中心，具有相对较高的人口密度和建筑密度，拥有相对村庄更为完备的市政设施和公共设施①。它介于城乡之间，是城市和乡村的联系纽带，地位特殊。不同的学科对小城镇概念的理解不同，大体可以分狭义和广义两种。我国狭义上的小城镇是指除设市以外的建制镇，包括县城。这一概念，较符合《中华人民共和国城市规划法》的法定含义。建制镇是农村一定区域内政治、经济、文化和生活服务的中心。我国广义上的小城镇，除了狭义概念中所指的县城和建制镇外，还包括了集镇的概念。1993年发布的《村庄和集镇规划建设管理条例》对集镇提出的明确界定:集镇是指乡、民族乡人民政府所在地和经县级人民政府确认由集市发展而成的作为农村一定区域经济、文化和生活服务中心的非建制镇。这一观点强调了小城镇发展的动态性和乡村性，是我国目前小城镇研究领域更为普遍的观点。改革开放三十年来，全国各地出于经济发展和社会管理等诸多因素考虑，许多乡镇被分割新建或者撤销合并。如2000年，全国有建制镇20132个；到2004年，全国建制镇减少到19892个；2013年全国建制镇增加到20113个。本文所①《城市规划原理》（第四版），中国建筑工业出版社，2010年。4研究的小城镇为按照中国行政区所划分的乡镇建制镇，普遍具有工农结合、城乡结合的特点，是介乎城乡之间一定区域内的政治、经济、文化和生活服务的中心。2、小城镇发展小城镇源于农村集市，由农民转化成商人和手工制造者，从临时择地到固定的商铺、市场，伴随人口和多种行业集聚形成一个永久性的社会区域。小城镇的发展源于人们对生产生活等方面需求的变化。在此过程中，人们在政治、经济、文化和生活服务等方面需求层次的不断提升为小城镇发展提供了源源不断的动力。小城镇发展的变化主要有：1）、人口职业的转变，农业人口不断减少，非农业人口不断增长。2）、产业结构的转变，第一产业比重相对下降，第二、第三产业比重不断提高。3）、土地和地域空间的变化，更多的农业用地征用为非农业建设用地，分散、低密度的居住形式转变为集中成片、高密度的居住形式，人工环境更加显著；集中的用地和较高的人口密度方便建设更为完备的基础设施。城镇居民的生活质量虽然与高度发达的现代化大城市存在较大的差距，但是相对农村却有了很大的提升。3、小城镇发展规划我国对小城镇发展规划没有明确的概念，比较近似的城镇体系规划的名词解释是指在一定地域范围内，以区域生产力合理布局和城镇职能分工为依据，确定不同人口规模等级和职能分工的城镇的分布和发展规划。部分学者认为以上概念解释是狭义的，发展规划作为战略性、前瞻性、导向性、系统性的公共政策，在我国政府管理中具有十分重要的引领地位，但是目前仍然缺乏理论基础、科学方法和学科共识。本文认为小城镇发展规划是研究小城镇未来发展目标、各项建设合理布局、社会运行管理的综合部署，即规划、建设、管理三个阶段的系统规划。（二）小城镇发展规划的历程及现状1、解放初期至十一届三中全会前建立新中国后，立足一穷二白、百废待兴的国情，受早期发展经济学家结构主义经济发展思路影响，中国的国民经济发展采取了“重化工业优先”的政策，农村工商业发展受到严格的制约，严重阻碍了农村和农村经济的发展。“大跃进”、“人民公社化运动”等让农村和农民付出了沉重的代价。农民既不能流动进城就业，就地“乡镇”的二、三产业近乎空白，只能留在人均越来越少的耕地上，严重阻碍了农民收入的增长。1952－1978年，我国的人口城镇化率从只提高了55.4%，年均上升0.2%但同期工业化率和非农化率却上升了26.7%和22.4%。在特定的计划化、工业化实施下，中国城乡差距日益增大，具有浓厚农村特征的“小城镇”几乎处于停滞状态。2、十一届三中全会召开至十五届三中全会前1978年12月十一届三中全会确定了对内改革、对外开放的政策。中国开始了以家庭联产承包责任制为主要内容的农村经济体制改革，其最大贡献是极大地解放了农村的剩余劳动力，剩余劳动力从传统农业中大量分离，并转移到第二、三产业，从而推动农村产业的全面发展。农村地区开始兴办小型“社队企业”，逐渐发展成大规模的“乡镇企业”，而且企业逐步向交通方便和基础设施配套建设较好的小城镇集中。中国的小城镇实现了由原来作为农副产品交易场所的传统市场型小城镇向二、三产业集聚发展的新型小城镇的历史转变。然而在严格的农业和非农业户籍管理政策下，离土不离乡、进厂不进城、乡村工业化等政策的实施又抑制了城镇的发展。1978－1998年，我国的城镇化率从17.9%提高到30.4%，上升了12.5个百分点，年均上升0.625%，小城镇建设因为经济区域差异出现了两极分化。3、十五届三中全会召开至十八大前1998年10月14日，中共十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》指出：“发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略。”“小城镇，大战略”被正式提了出来。2000年10月11日中共十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》指出：“发展小城镇是推进我国城镇化的重要途径。”党的十六大又对加快城镇化进程提出了政策导向，指出：“发展小城镇要以现有的县城和有条件的建制镇为基础，科学规划，合理布局，同发展乡镇企业和农村服务业结合起来。消除不利于城镇化发展的体制和政策障碍，引导农业劳动力合理有序流动。”我国的城镇化战略基本确定：以有效转移农村人口、优化城乡经济结构、促进我国经济与社会协调发展为目标，以提高城镇化水平、形成合理的城镇体系为基本要求，以发展小城镇为重要途径，走出一条符合我国国情的大中小城市和小城镇协调发展的城镇化道路。在该阶段，发改、规划、建设、国土等成为最忙碌的政府部门。1998-2011年我国的城镇化率从30.4%提高到51.27%，上升了22.17%，年均上升1.605%。这段时期伴随着全国的造城运动达到我国小城镇发展史上最快6发展阶段的巅峰。同时也伴随产生了一系列的问题，乡镇规模过小不经济、基础设施不完善、环境恶化、土地供求紧张、社会管理滞后等，小城镇建设水平差异进一步拉大。4、十八大召开至今近三年来，经济结构失衡、生活环境破坏、社会矛盾等问题集中爆发以及全国连续曝光的多处鬼城问题日益突出。鉴于诸多问题，2012年11月十八大明确新型城镇化的发展路径，2013年11月十八届三中全会定调城镇化。但是2012年我国城镇化率为52.57%，比2011年提高1.3%，2013年我国城镇化率为53.37%，比2012年提高0.8%，城镇化速度连续两年降低。2014年3月，我国首部城镇化规划《国家新型城镇化规划(2014~2020年)》发布，2014年10月《山东省新型城镇化规划(2014——2020年)》发布。新型城镇化坚持以人为本，以新型工业化为动力，以统筹兼顾为原则，推动城市现代化、城市集群化、城市生态化、农村城镇化，全面提升城镇化质量和水平，走科学发展、集约高效、功能完善、环境友好、社会和谐、个性鲜明、城乡一体、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化建设路子②。全国各地纷纷学习新型城镇化，并且结合本地实情积极研究适合本地的新型城镇化道路，如何进行小城镇发展规划也成为重点研究的问题。二、我国小城镇发展规划存在的主要问题（一）缺乏有效的规划1、小城镇发展缺乏有效规划小城镇虽小，但是五脏俱全，是一个微缩的行政单位；小城镇的发展需要一个科学有效的规划作为指导，然而绝大多数小城镇缺乏有效规划。（1）没有科学的规划思想，片面强调经济主导作用，而忽视了“以人为本”。新城建起来了却无人居住，形成了空城、鬼城；企业建立起来了，一方面缺乏技术工人，另一方面本地剩余劳动力在闲置；所谓的民生工程却带不来民众的幸福感；工业经济发展上去了，却带来了群众深恶痛绝的环境恶化。总起来说，城镇的发展上去了，人民的满意度和幸福感却下来了，社会发展和人民群众的实际需要严重脱节。其根本的的原因就是在城镇发展的规划上没有以人核心，没有把满足人的物质精神需求作为发展的出发点和目的。没有以人为本的规划就会迷失了②国