风景名胜区行业与旅游行业的区别及其关系(1)

风景名胜区行业与旅游行业的区别及其关系由于近年来公众文化生活水平不断提高和国家旅游经济的发展，风景名胜区的知名度不断提升，全社会对风景名胜区已经有了一定的认知，对风景区名胜行业逐渐有所了解，但仍存在将风景名胜区行业与其他行业在管理性质等方面相混淆的问题，尤其是自觉或不自觉地混淆风景名胜区行业与旅游行业之间的界限。这些模糊认识和导向性的错误，有悖于“严格保护、统一管理、合理开发、永续利用”的风景名胜区工作方针，在一定程度上阻碍了我国风景名胜区事业的健康发展。一、对风景区名胜行业与旅游行业的界定我国目前正处于由计划经济向市场经济转轨和政治体制改革的特殊时期，也是风景名胜区逐步发展形成行业规模的重要时期。经过二十多年来几代风景名胜区工作者的实践、开拓和不懈努力，已初步建立了我国风景名胜区的法规和政策体系，完成了我国风景名胜区由粗放管理向法制化、制度化管理的转变；建立了国家风景名胜区的规划、保护和监测机制，完成了我国风景资源由保洁型管护向科学化系统保护的转变，从而形成了在我国自然和文化遗产资源管理中占主导地位的风景名胜区行业（以下简称为风景区行业）。风景区行业有自身法定的体制、国家赋予的管理职能以及法定的区划界线。风景区行业的管理区划是经国务院审批的风景名胜区；风景名胜区的管理机构则在国务院1985年发布的《风景名胜区管理暂行条例》中加以明确，即“风景名胜区依法设立人民政府，全面负责风景名胜区的保护、利用、规划和建设”，负责我国自然和文化遗产资源管理。风景名胜区的区划界线则是经国务院审批的风景名胜区总体规划明确的范围。因此，风景区行业是由国家赋予相应政府职能并负责国家公共资源管理的机构和部门构成的行业，并已形成管理配套、自成体系的行业机制。国家对风景区行业有准确的界定。在2002年国家颁布的《国民经济行业分类》（GB/T4754—2002）标准中，风景区行业按其行业性质和特点，被明确列入“公共设施管理业”（1058—81），并在具体分类名称中确定为“风景名胜区管理”（8132）；标准中对风景名胜区管理的定义说明是：“指对具有一定规模的自然景观、人文景观的管理和保护活动，以及对环境优美，具有观赏、文化和科学价值的风景名胜区的保护和管理活动。”在旅游行业构成的问题上，迄今存在各种不同的观点，缺乏统一的认识。国内外普遍的观点是：旅游业是包括旅行社、旅游饭店、旅游商品和旅游交通等不同所有制旅游企业的行业。根据我国《国民经济行业分类标准》（GB/T4754—2002），旅游业是国民经济中的服务性行业。《标准》对旅游行业也作了明确，涉及旅游的相关行业列入标准的“商务服务业（企业管理服务）”，具体行业细分为“旅游饭店”（6610）和“旅行社”（7480）；对旅行社的定义被列为商务活动、职业中介服务、广告业和社会经济咨询。就狭义的旅游行业而言，应包括直接从事旅游服务和经营的企业、旅游公司、大型旅游集团等；而广义的旅游行业还应包括旅游科研部门及直接从事旅游相关事务的单位。联合国《国际产业划分标准》中也明确了旅游业由旅行社、交通运输部门和以旅馆服务为代表的住宿业部门构成。因此，旅游行业是旅游企业的集合称谓，是由从事旅游市场服务的经营性企业或实体构成的行业，旅游业有自身的经营管理规范和综合服务体系。加拿大滑铁卢大学娱乐与休闲系主任斯蒂芬·L·J·史密斯教授对旅游的定义：旅游是一种人类经历：“旅游是一种地理现象；旅游是一种商业活动；旅游是一种财源；旅游是一种行业”。日本学者土井厚认为：“旅游业就是在旅行者和交通、住宿及其他相关单位中间，通过办理签证、中间联络、代理代销，通过为旅游者导游、交涉、办理手续，此外利用本企业的交通工具、住宿设施，提供服务，从而取得报酬的行业”。从我国产业分类来看，旅游业属于第三产业，是以服务劳动为主的产业，是以市场为导向从事旅游服务的企业化经济组织的行业形式。因此，还可以将旅游业归纳为：旅游业是以旅游资源为凭借，以旅游设施为条件，规划发展和组织安排旅游活动，为旅游者提供各种服务而收取费用的综合性旅游服务产业。二、风景区行业与旅游行业的区别1、行业性质的区别风景区行业是综合性的资源管理部门，风景名胜资源的属性是国家公共资源，而公共资源管理是对国家资源的权属管理。因此，风景区行业的资源性质决定了其政府主导和行政性管理性质。这一点在国务院颁布的《风景名胜区管理暂行条例》和国家相关法规中已经明确，即由人民政府（或派出机构）行使对风景名胜区的管理。风景名胜区管理部门或机构（政府机构或政府派出机构）运用行政、法律、经济、教育和科技等手段，承担国家资源的管理、保护和利用的职责，处理和协调区内部门、单位、社区以及各利益相关主体之间的关系，以满足社会精神文明和物质文明的需求，实现社会、环境和经济三个效益的协调发展。著名经济学家于光远认为风景名胜区事业具有公共资源维护、管理、服务机制运营的行政性。风景区行业的管理职能包括公共资源、公共设施管理、规划和建设管理、游览和治安管理、环境和环卫管理、经营和服务管理以及公共收益管理等，风景管理机构或部门还负责景区内的社区管理、公共事务管理、景区内不同利益集团的利益分配，负责包括拆迁整治、综合执法职能等一系列管理。风景名胜区管理部门的管理职能，是包括旅游企业在内的经济组织不愿承担和无法承担的，惟有通过政府行为才能得以合法、有效地实施。旅游业自1978年改革开放以来，由原来以政治、文化往来和民间外交为主，转变为国家的经济产业，完成了计划经济体制的“事业型”向市场经济的“产业型”的重要转变，即完成了从政治性向经济性的转变，同时形成了目前的旅游行业。国家旅游局规划与财务司钟海生在谈到旅游业发展时认为：“我国旅游业一开始就按市场经济模式来发展，当时也许并不完全理解市场经济的概念，但基本上没有行政部门的制约，这与其它行业有所不同”。旅游业的发展过程和生产程序，同从事任何经济活动一样，都需要投入劳务和资金这两种基本要素，市场开发、产品开发、市场营销和市场服务是旅游产业的核心目标。由此可见，经济性是旅游业的基本产业属性。在市场环境中，旅游企业面临旅游市场的全方位竞争，必须在旅游产品的开拓能力、营销网络建设、产品优化以及成本核算等方面尽其所能，才能取得生存和发展的空间，因此，旅游业从事的经营行为必然是企业行为。2、行业对应资源的区别风景名胜区集中了我国最为独特、珍贵的自然与文化遗产资源，其难以估量的价值是其他类型旅游资源无法媲美的。风景名胜资源与人类社会、经济、文化、生态环境息息相关，是华夏民族和人类社会的宝贵财富。风景名胜资源具有生态环境价值、科学研究价值、历史史料价值、游览观赏价值、综合经济价值、科普教育价值和文化资源价值等。其它旅游资源则不能集中在一定区域范围内同时含概类似多重资源价值，即便可能具有类似风景名胜资源的部分价值，但与风景名胜资源相比，风景名胜资源的独特性和不可替代性是其它类型旅游资源所不具备的。风景名胜区不是单一资源的构成，风景名胜资源是融合了自然资源和人文资源的综合性的巨系统。自然资源包括水资源、地质资源、气象资源、动物资源、植物资源等；人文资源包括文学艺术资源、民风民俗资源、宗教文化资源、旅游景观资源、历史文物资源、历史建筑资源等；风景名胜资源与旅游资源的综合性内涵有所不同，风景名胜资源主要体现在对不同形态遗产资源的综合性管理。风景名胜资源具有五项基本功能，即社会功能、经济功能、科教功能、文化功能和生态功能。风景名胜资源的旅游功能不是唯一的功能，它的旅游功能分别体现在社会功能、经济功能和科教功能方面。风景名胜区的各项功能不一定都通过旅游活动和行为得以体现，尤其是人类生存有直接关系的生态功能和对国家和民族有重大影响的文化功能。仅就风景名胜资源的经济功能而言，除了体现为旅游经济功能之外，还体现在国民经济众多的其它领域中。现代旅游涉及社会的经济、文化、体育、科技、商务和娱乐等领域的方方面面，为适应公众旅游多样化和个性化的需求，旅游资源的内涵不断地延伸和扩张。对游客产生新的吸引力的产品、项目以及载体几乎扩展到国民经济和社会文化的各个领域，旅游行业的目的地涉及了国民经济许多部门管理的资源。按照1992年《中国旅游资源普查规范》，旅游资源分自然旅游资源和人文旅游资源两大类别6个分类和74个基本类型。自然旅游资源包括地文景观、水域风光和生物景观，人文旅游资源包括古迹与建筑、现代文化和娱乐设施等。根据国家旅游部门对旅游的界定：“国内旅游指为了娱乐、度假、体育活动、公务、集会、学习、探亲访友、保健、慈善工作或宗教等目的，而在自己定居的国家内，对某个目的地进行至少24小时但不足一年访问的旅行者”，对国际旅游的界定：“指外国人、华侨、港、澳、台同胞来我国参观、访问、旅行、探亲、访友、修养、考察、参加会议和从事经济、科技、文化、体育、宗教等活动”。与风景名胜资源进行对应比较，旅游资源分类应该根据旅游活动性质并结合旅游资源的特征确定分类系统。旅游资源可分类为休闲游览型旅游资源和利用型旅游资源两大类别。休闲游览型旅游资源包括自然旅游资源和人文旅游资源；利用型旅游资源包括社会活动旅游资源和经济活动旅游资源。应该指出的是，根据旅游活动的特点和性质，现代意义的旅游资源已经决不仅仅局限在我国的风景名胜区，只要对游客具有吸引力并具有可达性的目的地都可称其为旅游资源，旅游资源概念已经超出了国家范围。因此，旅游资源的综合性主要体现在对旅游活动所涉及不同类型资源的整合与利用，其综合性具有非常宽泛和普遍的含意。从行业与资源的关系上看，风景区行业和自然与文化遗产资源的关系是直接的属地管理关系，而旅游行业与自然与文化遗产资源的关系则是间接的利用关系。旅游资源的多元化和旅游市场的细分化，以及客源市场选择的不定性和随意性，也决定了风景名胜资源已经不是旅游市场客源的唯一选择和目的地。应该明确，绝大多数旅游资源的产生和存在不是以开展旅游为主要目的，也就是说旅游只是其资源的功能之一。风景名胜资源作为具有综合性功能的资源系统，只有被旅游者选择为旅游目的地时才作为旅游资源。因此，风景名胜资源一定是旅游资源，但旅游资源不一定是风景名胜资源。3、行业导向和职责的区别风景名胜区管理部门行使的管理行为具有一定的政府职能性质，风景名胜区的资源性质和所有权性质决定了它的管理手段、目标和方向。因此，自然与文化遗产资源的科学管理、有效保护和可持续利用是风景区行业的天职，风景名胜资源完好有效地保护和永续利用是风景名胜行业的第一使命和最高原则，风景区行业的宗旨要求必须坚持在完好保护遗产资源的前提下兼顾社会、环境和经济三个效益。目前条件下，在不能得到中央或地方财政的支持和保障的情况下，经济效益对于风景名胜区的管理和保护工作是非常重要的，但经济效益不是资源管理部门追求的最高目标，也不是衡量资源管理部门效益的唯一标准。旅游行业是以旅游服务市场经营为导向，由不同的所有制的利益相关者实施的经营行为。旅游行业从自身机制和资本运作的规律出发必须侧重经济效益，旅游企业进入市场表现出两大特征，即赢利性和竞争性。其中，赢利性是旅游企业的基本特征，旅游企业以市场占有率和经济效益的最大化为目标，游客量指标是衡量旅游企业效益的重要标准。国内外旅游市场的激励竞争必然导致旅游企业间的竞争，为了在竞争中求得生存和发展，旅游企业必须尽其所能、倾其所有，最大限度地把适应市场和满足游客需求作为企业的法宝，以实现企业的终极目标。正因为如此，旅游业被称为“是一个需求潜力巨大，非常具有活力、多层次的现实市场”。在不尽相同的行业导向下，风景区行业与旅游行业在职责和任务方面有显著区别。正如旅游科学专家国际联合会采用的瑞士汉泽克尔（Hunziker）和克拉普克（Krapf）对旅游所阐述的定义：“旅游是非定居的旅行和暂时居留而引起的一切现象和关系的总和”，旅游行业的服务主要体现在“吃、住、行、游、购、娱”六个要素，旅游六个要素从客源地、旅途至目的地三个途径出发，含概了旅游行业提供经营服务的全部内容。风景区行业的职责和任务也可概括为六个字，即“管、规、保、监、研、发”。管：即依照国务院《风景名胜区管理暂行条例》，履行政府赋予