中美战略互信_概念_问题及挑战_牛新春pdf

《现代国际关系》2010年第3期中美战略互信:概念、问题及挑战牛新春[内容提要]中美除在经济领域享有基本互信外,双方围绕战略、“美国的国际问题”和“中国的内政问题”等都存在不同程度的互不信任。中美缺乏互信状态短期内不可能改变,但是,针对每个领域的不同特点,两国若采取适当应对措施,对逐步建立互信应能有所助益。[关键词]中美关系战略互信战略意图[作者介绍]牛新春,中国现代国际关系研究院涉台研究中心主任、研究员,研究领域包括美国外交、中美关系、美台关系、台湾问题等。一般而言,战略互信是指两个存在利益冲突的国家均相信对方不以损害自己的核心利益为主要目标,两国之间是一种竞争、合作关系,而不是敌对关系。用国际政治中的概念表述,当两国均相信对方以“绝对收益”、“非零和博弈”为主要目标时,就应当视为拥有战略互信,反之则视为缺乏战略互信。可见,战略互信并不意味着没有竞争、冲突,但是这种竞争、冲突是以维护自己的核心利益,同时不以损害对方的核心利益为目标。战略互信是一种观念,不完全取决于对方的行动,很大程度上由意图及对意图的判断决定,具有相当大的主观性,也因此具备可塑性。奥巴马入主白宫后,战略互信问题被提上了中美关系议事日程。2009年9月24日,美国副国务卿斯坦伯格建议中美通过相互“战略保证”增加战略互信。①随后,美国家安全委员会亚洲部资深主任贝德于11月6日提出中美“通过语言和行动建立信心和信任”②。同年11月17日,《中美联合声明》强调:“培育和深化双边战略互信对新时期中美关系发展至关重要。”③那么,如何界定中美“战略互信”?中美关系达到何种程度意味着战略互信已经建立?中美建立战略互信的关键议题是什么?可行的路径有哪些?这些皆需要认真辨别、分析。一、中美建立互信的基础已经存在中国是规模最大的崛起中国家,美国则是唯一超级大国,中美关系自然符合现实主义所设定的“崛起大国同现存大国之间的冲突”模式,这是中美战略互信的最大挑战,也被称为中美关系的“结构性矛盾”。但是,现实中的中美关系远比学术定义复杂。从中美两国政府发表的重要报告和高层官员的谈话可以看出,冷战结束以来中美从未完全视对方为威胁和敌人,始终用复杂的心情和目光看待对方。从中美关系过去近30年的演变可以看出,两国之间的互信和理解在增加,敌视和怀疑在减弱。中国方面,上世纪最后十年中国视美国为中国崛起的最主要外部障碍。1992年中共十四大报告指出,“霸权主义、强权政治的存在,始终是解决和平与发展问题的主要障碍。”④这里的“霸权主义、强①JamesB.Steinberg,“U.S.RelationsWiththePeople'sRe-publicofChina”,KeynoteAddressattheCenterforaNewAmericanSe-curity,Washington,DC,September24,2009.②JefreyBader,“ObamaGoestoAsia:UnderstandingthePresi-dent'sTrip”,KeynoteAddressattheBrookingsInstitution,Washing-ton,DC,November6,2009.③“中美联合声明”,人民网,htp://world.people.com.cn/GB/10394969.html.(上网时间:2010年2月10日)④“加快改革开放和现代化建设步伐,夺取有中国特色社会主义事业的更大胜利”,江泽民在中国共产党第十四次全国代表大会上的报告,1992年10月12日。1《现代国际关系》2010年第3期权政治”主要指美国,并指美国是中国追求和平与发展的主要障碍,是“崛起国与现存霸权国矛盾”的一种含蓄表达。十五年后,2007年中共十七大报告指出,国与国相互依存日益紧密,国际力量对比朝着有利于维护世界和平的方向发展,国际形势总体稳定。同时,世界仍然很不安宁。霸权主义和强权政治依然存在,局部冲突和热点问题此起彼伏,全球经济失衡加剧,南北差距拉大,传统安全威胁和非传统安全威胁相互交织,世界和平与发展面临诸多难题和挑战。①这里主要强调了国与国之间的相互依赖,当然也提到美国的“霸权主义”,但只是作为世界“不安宁”的五大原因之一。可见,中国此时更多的是视美国为相互依赖的另一方,而不再是“主要障碍”了。总体而言,中国视中美关系为双赢博弈,而不是零和游戏。中国过去一直担心美国会遏制中国崛起,对美国在中国周边的军事部署特别警惕,尤其谴责美国在东亚的军事存在、美印战略合作、美军入驻中亚等行为,认为这是在构筑遏制中国的“战略包围圈”。然而,在2009年的《中美联合声明》中,“中方表示,欢迎美国作为一个亚太国家为本地区和平、稳定与繁荣作出努力。”②这是中国首次正面评价美国在亚太的存在和影响。美国方面,如何应对中国崛起是冷战后美面临的一个重要挑战,但是它并没有把中国作为一个不可避免的对手加以全面遏制,而是将中国作为一个巨大的“不确定性”来应对。正如美前副国务卿阿米蒂奇所说:“没有人,包括中国领导人,知道中国未来会是什么样的,如果结果是坏的,对美国也不利,如果结果是好的,对大家都好。这是需要我们自己解决的事情。”③一方面,美国决策者不相信“安全困境”所设定的宿命论,不认为中国是美国不可避免的敌人。美中央情报局局长海登在一次演说中指出,“中国是一个竞争者,目前在经济领域,以及越来越多地在地缘政治领域。但中国不是美国不可避免的敌人,如果中美两国都有好的政策,可以维持未来四十年和平的、建设性关系。”④另一方面,因为不确定性的存在,美国不愿意把所有的鸡蛋放在一个篮子里,于是就有了所谓的对华“两手政策”、“两面下注”政策。美副国务卿佐利克2005年9月21日2明确指出,“难以预料中国将如何运用其力量,将导致美国及其他国家做好处理对华关系的两手准备。很多国家都希望中国走和平崛起之路,但谁也不会以自己的未来作赌注。”⑤如果美国大体上相信,中国崛起的对外目标是挑战美国主导地位,甚至取代美国,那么中美关系就是一对敌对关系,不存在建立战略互信的基础;反之,中美之间存在建立战略互信的基础。随着时间推移,美国决策层越来越相信,尽管中国的未来“不确定”,但是目前看来中国对外政策的主要目标不是挑战美国,而是谋求自己的经济、政治和安全利益。美情报界、政界对中国对外战略目标的判断基本一致,即:中国不会挑战现存的以美国为主导的国际秩序;中国对外政策不以损害美国核心利益为目标,而是尽量避免损害美国核心利益。海登指出:美国方面认为中国对外行为主要有两个目标,一是获取市场、资源、技术,二是增加对本地区和世界其他地区的发展中国家的影响力。⑥美军太平洋司令威拉德2010年1月13日在众议院军事委员会作证时也指出,“中国国家战略的首要目标是发展经济,因此重视国内稳定和有利于经济发展的国际环境。”⑦虽然中国认为“世界仍然很不安宁,霸权主义和强权政治依然存在”,美国则认为中国日益强大的军事力量似乎是为了“挑战美军在亚太地区的行①“高举中国特色社会主义伟大旗帜,为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗”,胡锦涛在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告,2007年10月15日。②“中美联合声明”,人民网,htp://world.people.com.cn/GB/10394969.html.(上网时间:2010年2月10日)③RemarksbyRichardL.Armitage,“L.W.`Bil'andJeanLaneLectureinDiplomacy,”SanFrancisco,CA,22March2007.④RemarksbyDirectoroftheCentralInteligenceAgency,Gen.MichaelV.HaydenattheLandonLectureSeries,KansasStateUniversi-ty,April30,2008.⑤RobertB.Zoelick,“WhitherChina:FromMembershiptoResponsibility?”,RemarkstotheNationalCommiteeonU.S.-ChinaRelations,htp://(上网时间:2010年3月3日)⑥RemarksbyDirectoroftheCentralInteligenceAgency,Gen.MichaelV.HaydenattheLandonLectureSeries,KansasStateUniversi-ty,April30,2008.⑦RobertF.Wilard,“China:MilitaryandSecurityDevelop-ments”,TestimonyBeforetheHouseArmedServicesCommitee,January13,2010.《现代国际关系》2010年第3期动自由、对邻国加强影响力”①,但是中美双方均不视对方为不可避免的敌人,均未采取损害对方核心利益的政策,均视对方为机遇胜过挑战。可以说,在战略层次上,争论中美是敌是友的阶段已经在十年前结束了。近两年来,中美都意识到“两手”政策对战略互信的危害,试图破解这一困局。因此,在战略层面,中美互信虽尚未建立,但已经具备了一定的基础,双方也都有着强烈意愿,未来前景看好。二、经济领域的互信基本形成过去十年中美在经济领域形成了一种包含着一定危险的共生关系:中国过度依赖对美出口,而美国过度依赖中国资本。据美方统计,中国对美出口占中国出口总量的30%左右;2008年中国购买了美国政府对外债券的46%。另据美财政部统计,截至2009年12月底,中国持有美国国债8948亿美元,居全球首位。从长远看,中美之间这种经济不平衡是危险的、难以维持的,但是并未引起战略互不信任。一方面,中美都不认为这种局面是另一方为了增加相对权力而故意设计的。正如美国彼特森国际经济研究所资深研究员尼古拉斯·拉迪所言:“我不认为中国政府有计划地制造巨大贸易顺差,这是自然形成的。”②另一方面,两国都没有利用这种不平衡、利用对方对自己的依赖,胁迫对方满足自己的政治要求。相反,两国都认同,解决这种不平衡对世界经济和中美两国至关重要。2009年《中美联合声明》强调,中方将继续调整经济结构,提高家庭收入,扩大内需,增加消费对国内生产总值的贡献。美国将采取措施提高国内储蓄占国内生产总值的比重,推动可持续的、非通胀式的增长。③这种共识是中美在经济领域建立战略互信的坚实基础。因为拥有这种基础,虽然两国经济摩擦不断,但问题并没有上升到战略互信层面。因为存在基本的经济互信,两国领导人在面对各种挑战时,才能从容不迫。2009年,为了保护本国就业,美国实施了46项与跨境贸易和服务有关的保护主义措施,中国对此进行了反击,采取了51项反贸易保护主义措施。据统计,奥巴马政府已经对中国产品开展了至少十余次“反倾销、反补贴”调查。但是,中美两国高层并不担心贸易较量损害两国关系的战略基础。美国驻华大使洪博培2009年11月11日指出,中美作为世界上第二大的贸易关系,难免会遇到一些摩擦。但贸易争端仅占两国贸易额的百分之一,中美贸易整体是积极的,此外双方也没有让贸易争端扩散到其他合作领域。④三、“美国的国际问题”:中美互信不足在中美对外政策碰撞中,美国对中国最不满意的就是中国在诸多国际问题上的态度和行为。作为世界唯一超级大国,美国自身的政治、经济和军事安全几乎不可能受到其他国家的直接挑战,因此对美国而言,所谓的核心利益就是直接关系到美国利益的一些重大国际问题。这些国际议题主要包括:伊朗核问题、朝鲜核问题、阿巴反恐、巴以和平、国际反恐、海盗、气候变化、国际裁军、国际金融危机等。这里将这些问题称之为“美国的国际问题”。在美国视为头等大事的国际问题中,气候变化可以代表非传统国际议题,朝核问题可以代表直接涉及中国核心利益的传统安全问题,伊朗问题可代表涉及中国重要利益的传统国际问题。在气候变化问题上,中美之间在哥本