中国公共利益观的历史嬗变及其当代表达(最后校对稿2)

树立科学公共利益观南京航空航天大学高志宏※摘要：传统上，我国一直强调国家利益、集体利益，漠视个人利益，忽视公共利益。从应然上讲，政府除了代表国家利益和公共利益之外，不应该代表自己的利益，但现实生活中部门利益、地方利益等政府利益客观存在，而且还大量存在政府假借“公共利益”之名谋取自身利益甚至个人利益的情况。通常而言，公共利益是上位概念，国家利益是下位概念，但二者在主体、性质、内容、范围等方面不尽相同。集体利益是一个“圈子”内的共同的利益，其与公共利益的最根本的区别在于，这个“圈子”是封闭的，而不是开放的。要重塑公共利益观，加强公共利益的理论研究，从应然层面界定公共利益；同时，要加强公共利益的立法技术研究，从实然层面界定公共利益，并努力使公共利益的实然表达与应然表达相契合，指导我国公共利益的立法、执法和司法实践。关键词：公共利益政府利益国家利益集体利益“公共利益”是一个立法普遍关注、学界激烈讨论的概念，也是一个悬而未决甚至充满误解的话题。这种误解在我国现阶段主要表现为：过分夸大公共利益的范围而忽视甚至牺牲个人利益，或者过分主张个人利益而模式甚至侵犯公共利益，或者混淆公共利益与政府利益、国家利益、集体利益，缺乏对公共利益客观、全面、科学的认识。究其原因，除了我国公共利益理论不成熟、实践不充分的因素外，一个重要原因在于，传统意义上的公共利益研究大都是在西方社会语境之下进行的，忽略了我国公共利益观形成的历史背景以及当下的现实表达。易言之，西方公共利益观是建立在社会化大生产高度发达以及国家与社会分离的基础之上的，而我国正处于社会转型期，利益多元且矛盾突出，西方（国家的）公共利益理论并不能完全解释我国公共利益的复杂情景。基于此，本文拟从我国公共利益观的发展脉络出发，通过公共利益与国家利益、政府利益、集体利益的关系研究，厘清人们对公共利益的种种误解（误区），从而树立当代科学（正确）的公共利益观，促进社会各利益单元的顺利实现。一、中国公共利益观的演变本文系中央高校基本科研业务费专项科研项目（NO.NR2013018）、2012年江苏省教育厅哲学社会科学基金项目（2012SJD820019）的系列成果之一。※高志宏（1980—），男，河南商水人，经济法学博士，南京航空航天大学法律系讲师，主要研究方向：经济法。公共利益观属于利益观范畴。所谓利益观，就是人们对利益的总体看法和根本态度。利益观受世界观支配，并与发展观紧密相连。西方发达国家经历了资本主义的充分发展，生产力高度发达，国家与社会分离实践充分，公共利益观也较为成熟。普遍认为个人利益是根基，公共利益是保障。国家非常尊重个人利益，将保护个人利益视为政府和法律的主要任务，公共利益是客观、相对独立存在的，其目的是为了更好地维护和增进个人利益。然而，在我国传统上，以国家、家族为本位，家国同构，强调国家利益、家族利益和集体利益，以国家利益、集体利益为表征的公共利益处于神圣的地位，个人利益长期被漠视，其生存和发展被压缩在极小的空间。在封建专制时期，国家被视为统治者的私有财产，也无所谓个人利益和公共利益之分。“我国几千年的封建社会只强调君主利益(国家利益)或家族利益。个人利益从未受到应有的重视，甚至出现明末程朱理学的‘存天理、灭人欲’。”[1]建国以后的很长一段时间，我国实行高度集中的计划经济体制，生产资料高度公有，坚持和遵循个人服从于国家和集体的基本原则，个人利益一直处于被漠视的状态。这可以从宪法规定中窥见一斑。在1975年宪法中，仅规定社会主义全民所有制和社会主义劳动群众集体所有制，1978年宪法也重申了“社会主义的公共财产不可侵犯”。可以说，我国从1949年建国到1979年的计划经济时期，在科学社会主义理论的指导下，在反思资产阶级个人利益本位的基础上强化了传统的国家（集体）本位观，形成了以国家为中心、国家利益至上、国家决定一切的国家利益本位观，国家全面干预经济社会生活，社会和个人都是国家的附属物，缺乏自身的独立性。“强大的、无孔不入的国家干预成为我国长期以来社会经济生活的写照。”[2]在此基础上，社会利益结构简单而单一，只有高度统一的国家利益、集体利益（或单位利益）形态，利益差别模糊乃至消失，此即一元化利益结构。这种整体利益观与当时极低的生产力水平相适应，对于社会主义建设和道德水平进步作出了巨大贡献，但其过分强化了国家积累和政治控制，抹煞了个人利益和个性自由，并最终导致了社会的停滞不前。上世纪70年代后期，我国开始实施改革开放的重大战略。改革实质上是对利益关系、利益格局的重大调整，个人与生产资料的关系由行政调节转为利益调节，这为中国向现代化转型迈出了十分重要的一步。德国著名社会学家沃尔冈·查普夫指出:现代化的深层趋势是个人主义化，“个人主义化是现代性的必要职能。”[3]如今，我国仍处在转型时期，利益主体多元化、利益来源多样化、利益差距扩大化、利益矛盾复杂化等趋势明显。在这一时期，社会逐渐从政治国家和市民社会中独立出来，形成民间公共领域，社会结构从“个人——国家”二元化向“个人——社会——国家”三元化方向发展。相应的，公共领域所代表的公共利益也从个人利益、国家利益中逐步独立出来，并与二者相并列。“现代市场经济中，以社会、国家和个人为利益主体的三元利益逐渐确立起来。人们可以清晰地洞见个人利益、国家利益、社会公共利益三者的分立。”[4]因而，市场经济的发展带来了公共领域的扩大、成熟，[5]并进而造成了公共利益的发展和独立。通过梳理和对比中西方公共利益观的历史脉络，我们可以得出以下结论：其一，西方公共利益观的发展路径是，先充分肯定个人利益，在这一前提下提出公共利益，并把个人利益作为公共利益依归。我国与此不同，传统上我国过分强调国家利益、家族利益、集体利益，忽视个人利益和真正的公共利益；改革开放后，利益日益多元化，公共利益泛化、虚化、滥化现象严重，成了个人利益的最大威胁。在此背景下，如何正确认识公共利益，树立科学的公共利益观成为一个亟待解决的时代问题。其二，在西方国家，个人利益观一直占主导地位；在传统中国，国家利益观、集体利益观一直占主导地位。然而，当前西方国家越来越强调公共利益，中国越来越强调个人利益，中西方都更加注重个人利益与公共利益的平衡。其三，我国没有经历完整的资本主义社会，市场经济是从计划经济脱胎而来的，由于“旧的计划体制的惯性或惰性”，社会主义市场经济体制尚未完全建立起来，国家与社会分离理论本身就预设了国家与社会的对立，其理论主要是西方近代经验的一种概括，与中国的历史状况并不吻合，无法很好地说明中国社会的现实。[6]在新的历史时期，提出乃至强调公共利益意义重大。正如有学者指出的那样，“因为传统中国文化与其说是注重公共利益，倒不如说是建立在家族联系之上的家庭利己主义。这种文化实际上造成了中国人对公共事务的冷漠，或‘缺乏公共精神’”。[7]然而，由于理论研究不成熟和法律制度不完善，对公共利益的界定始终存在争议，公共利益与个人利益、国家利益、政府利益、集体利益之间的关系非常模糊，一直把政府利益、国家利益、集体利益传统上等同为“公共利益”。现如今，走向了另外一个极端：过分强调和张扬个人利益而忽视甚至侵犯公共利益。实际上，无论是过分强调公共利益而忽视个人利益，抑或是过分强调个人利益而忽视公共利益，都是简单的公共利益与个人利益对立起来，不属于科学的公共利益观，亦不利于个人利益的保护。因此，我们有必要重新审视公共利益与政府利益、国家利益、集体利益之间的关系，在充分吸收我国传统文化中关于义利现、理欲观、民本观等优秀思想基础之上，树立科学的公共利益观，实现公共利益与其他利益的适度张力。二、政府利益独立性及客观性论证关于政府利益与公共利益二者之间的关系，学界主要有以下三种观点:一种观认为，不存在所谓的“政府利益”。如有学者认为，“政府是一种特殊的组织形态，有自己独特的属于公共利益的个性”[8]另一种观点认为，公共利益从属于政府利益，是政府利益的组成部分。如有学者认为公共利益是政府利益的本质，是合法的、制度化的政府利益。[9]还有一种观点认为，政府利益与公共利益两种相互独立的不存在隶属关系的利益形态。如有学者认为，公共利益与通常所说的“社会利益”的内涵更为一致，而政府利益与“集体利益”相接近，它们之间的本质区别在于其利益指向并不完全一致，在实践中甚至有时是完全背离的。[10]笔者认为，从理论上而言，政府作为公共利益的主要代表者，维护公共利益是其应尽职责，政府不应当有其自身狭隘的利益即政府利益，但是，在现实中政府利益是客观存在的，且时常与公共利益发生冲突。公共性是政府的本质属性，也是政府合法性之根基，增进公共利益是政府的基本义务。公共性组织是公共利益的代表主体，政府作为人类社会最大最主要的公共性组织，其当然的担负起实现和保护公共利益的职责。政府产生的理论告诉我们，政府是基于公民的委托而行使国家管理权，即主要任务在于为保护个人权利而履行积极义务和消极义务，承担维护个人利益和增进公共利益的职责。也正基于此，政府只能以全社会公共福利即公共利益的最大化作为其行为目标，政府利益的存在将从本质上否定政府的公共属性。[11]因此，从应然角度讲，政府是公共利益的当然代表，政府利益就是公共利益——具有普遍性非人格化的利益，而非自身的狭隘利益。尤其是在现代民主社会，公共利益是政府的本质，增进和保护公共利益应是政府存在的唯一目的，是政府合法性和正当性的基础。现实中，政府也常常扮演着公共利益代表者和维护者的角色，积极的维护和增进公共利益。然而，政府不是一种抽象存在，而是一个由“理性”的工作人员组成的具体的庞大的官僚机构，也具有追逐其自身利益的天性，因此，政府也时常表现为追求自身利益的“经济人”。公共权力领域中存着大量行政人员追求政府（个人）利益的问题，甚至运用手中的权力为自己谋私利的公私错位情况。“政府通常扮演着公共利益主要代表者和维护者的积极角色，代表公共利益是它的法定义务，体现了它的‘道德人’或者‘政治人’的属性；代表自身利益则体现了它的‘经济人’属性。”[12]厄尔·莱瑟姆甚至提出了政府组织本身就是利益集团的观点。[13]现实生活中形形色色的“地方利益”、“部门利益”、“单位利益”，都说明政府利益是客观存在的，这也正是行政法制设计的逻辑前提。[14]（两段合并为一段）更为严重的是，生活中还大量存在为了政府利益而侵害个人利益、侵犯公共利益的情形。政府利益不仅客观存在，而且还公共权力是一种权威性资源，具有自我扩张的本能。公共权力一旦不当使用或失去制约，就为成为侵害个人利益、公共利益的“危险源”，更毋说保障个人利益、促进公共利益了。现实中普遍存在的“自费行政”、“部门创收”、“部门争权”、“与民争利”等现象，都是以“公共利益”为幌子谋取政府自身利益的表现。即使在中国，社会主义人民当家作主的性质决定了政府利益与公共利益在绝大部分情况下是吻合的、一致的。但是，我国计划经济体制下形成的政府机构还不能完全应面市场经济体制的带来的冲击和变化，还缺乏抵制追逐自身利益诱惑的行政传统，还缺乏完善的遏制自身利益的监督机制，所以，我国当前某些政府部门及官员的行政行为偏离公共利益目标的情况也属正常。所以，政府利益“是否存在”与政府利益“应否存在”是两个不同的问题。政府产生的目的及其公共性本质决定了政府利益不应存在，然而，如同任何组织的演进都要经历初级到高级、不成熟到成熟的阶段一样，政府在逐步成熟化、法治化（初级政府在迈向成熟政府）的过程中，政府利益是客观存在的。三、通常意义上的国家利益是公共利益的下位概念国家利益是与公共利益相关的又一重要概念。传统上，我国是家国同构的社会形态，国家利益被认为等同于公共利益。但是在我国当代的法律法规中，公共利益与国家利益的同时并列使用的情况很多，二者不同时使用的情况亦存在。那么，公共利益与国家利益之间到底是什么关系？平行抑或是包含？这是值得我们思考的问题。关于公共利益与国家利益的关系，冯宪芬先生把学界观点归为以下三类：同一说、区别说和折衷说。[15]笔者认为，区别说即公共利益区别于国家利益已基本成为共识，至于二者的区