不能将民主推荐混同于选举

-1-不能将民主推荐混同于选举易振海民主推荐是相对于个人推荐和组织推荐而言的，民主推荐一词在干部人事工作辞典中的出现，也是改革开放以后的事。民主推荐在实践中被广泛运用，从选拔乡镇党委书记、乡镇长到选拔中央委员和中央政治局委员，都首先要经过民主推荐。那么，民主推荐是一种什么样的制度，如何对民主推荐进行制度定位；民主推荐有哪些功能和局限性；从推行民主推荐的实践中，我们可以获得哪些启示？现实生活中，民主推荐选举化的倾向十分突出，人们将民主推荐混同于选举。但民主推荐与选举是两种不同的制度。其不同在于：参与范围不同。根据平等原则确立的选举，其参与范围具有最大限度的普遍性和广泛性。如我国人民代表的选举，参加选举的是全体具有选举权的公民，不受身份、性别、财产、民族、社会地位、宗教信仰、文化程度等方面的限制。党内选举的参与范围则是全体党员。即使是在间接选举的情况下，选举人也是由选民选举产生的代表，他们代表平等参与选举的公民或党员。而民主推荐的参与范围则具有特定性。参与推荐的人员根据拟任职位来划定，其主体是担任被-2-推荐职位的上一层次、同一层次和下一层次职务的人员，大多是担任一定职务的干部。在一个单位推荐本单位领导人选时，如果本单位人数不多，实际操作时也可以让本单位全体人员参加推荐。行使的权利不同。选举行使的是选举权，选举权是一种委托权，选举人通过选举将自身的权利，如管理国家和社会事务的权利，委托给被选举人行使。选举权从本质上说是一种决策权，选举人的多数选择具有决定性。而民主推荐行使的是推荐权，推荐权是一种建议权而非决策权，本身不具有决定性。结果不同。选举结果是选举行为的完成和终结，选举结果具有确定性，选举结果出来后，被选举人当选生效。而民主推荐则是选拔行为的起点，推荐的结果只具有参考价值而不具确定性。民主推荐之后，对有关人选还要进行考察、酝酿，最后由领导集体讨论决定任职人选。人选决定后，还要履行任用程序，如果是属于选任制的职位，还要通过选举来确定。选举通过在候选人中作出选择而确认担任公共职位的任职人选，从而授予被选举人公共权力，使其权力的行使具有正当性和合法性。作为政治制度重要组成部分的选举制度，虽然也具有选拔功能，但其基本作用是解决公共权力来源的合法改正，赋予公共权力以政治权威，使当选者的权威地位-3-合法化。而民主推荐制度则不具有这种功能。从人事管理学角度来看，选举属于任用制度范畴，选任是相对于委任、聘任、考任的一种任用方式。民主推荐则属于选拔制度的范畴，选拔制度与任用制度既相互关联又有所区别。根据我国的政治体制，担任重要公共职位的人选一般都是由执政党提名或推荐。这里所说的选拔制度，是指执政党选拔担任公共职位人选的程序和方法。在现行干部选拔制度中，选拔主体由三个方面构成：一是领导集体，即执政党的领导班子，其中主要领导处于核心地位，最终人选由领导班子集体讨论决定。二是干部人事部门。识人、选人需要专业知识和专业技能，干部人事部门是领导集体的参谋和助手，也是选拔工作的具体组织者和实施者。三是参与群体，包括参与民主推荐的人员、考察中的谈话对象、公示中反映情况的群众，等等。三个主体在选拔中所处的地位不同，其作用互相补充，也互相制约，但不能互相替代。领导集体是决策者，在选拔过程中处于主导地位。对领导集体在选拔过程中这种作用和地位的制度规定，与执政党的根本组织制度即民主集中制相吻合。按照权利与责任相对称的原则，领导集体是选拔中主要和最终责任承担者，领导集体不能以民主推荐为由而规避自身责任，一旦发生选拔失误，必须追究领导集体的责任。民主推荐参与者作为参与群体，其作用在于反映民意，参与意见，其推荐意见为决-4-策提供参与。参与群体在选拔过程中的参与和选举中选举人的参与不同，选举人参与选举行使的是决定权，即多数决定权，民主推荐的参与者行使的是建议权。民主推荐的参与者大多是一定层次的干部，即某个官员群体，其推荐意见反映了群众的意愿，但不能等同于群众的意愿。类似于以票取人的主张和做法，混淆了不同主体的作用，也导致了选人过程中的责任缺失。在选拔制度中，民主推荐究竟是一项程序还是一种方法？现行选拔制度对民主推荐的规定既有实体意义也有程序意义。作为实体内容，民主推荐是种选拔方法，即人选产生的方式之一；作为程序，则是选拔工作的第一个工作步骤。程序必须具有普遍适用的唯一性，而事实上，只有换届选举时民主推荐才是必经程序，在实行公开选拔和竞争上岗时，就不必经过民主推荐；个别交流提拔、选拔平级交流人选时，也不可能都经过民主推荐。这时候，要了解人选的民意基础，可以通过定向的民意测验或其他方式，而不必经过民主推荐。设定程序的意义在于维护普遍参与的平等权利。综上所述，民主推荐作为选拔制度的一个环节，首先是一种选拔方法。就其性质来说，是执政集团内部发扬民主的一种方法，属于党内民主。民主推荐不是决策，而是为决策提供的参考。这就是民主推荐的制度定位。制度理性不仅要求在制度设计时科学界定其内涵和外延、地位和作用，还要-5-求在执行中以制度原理为指导，正确地发挥其作用。受各种复杂因素的影响，某个制度在实施过程中出现了错位和变形，这时候，有必要对制度设计原理加以认真辨析，使制度的实施重新回到理性的轨道上来